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Parere su istanza di accesso civico - 7 aprile 2022 [9774842]

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[doc. web n. 9774842]

Parere su istanza di accesso civico - 7 aprile 2022

Registro dei provvedimenti
n. 131 del 7 aprile 2022

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

NELLA riunione odierna, alla quale hanno preso parte il prof. Pasquale Stanzione, presidente, la prof.ssa Ginevra Cerrina Feroni, vicepresidente, il dott. Agostino Ghiglia e l’avv. Guido Scorza, componenti, e il cons. Fabio Mattei, segretario generale;

VISTO il Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27/4/2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE, “Regolamento generale sulla protezione dei dati” (di seguito RGPD);

VISTO l’art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30/6/2003, n. 196 (di seguito “Codice”);

VISTO l’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14/3/2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

VISTA la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), adottata d’intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. Serie Generale n. 7 del 10/1/2017 e in http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6666 (di seguito “Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico”);

VISTO il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

VISTA la documentazione in atti;

VISTE le osservazioni formulate dal segretario generale ai sensi dell’art. 15 del regolamento del Garante n. 1/2000;

Relatore il prof. Pasquale Stanzione;

PREMESSO

Con la nota in atti, il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) del Comune di Ginosa ha chiesto al Garante il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013, nell’ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame presentata dal soggetto controinteressato su provvedimento di accoglimento di un’istanza di accesso civico.

Dall’istruttoria è emerso che è stata inoltrata al citato Comune un’istanza di accesso civico generalizzato avente a oggetto gli atti del procedimento disciplinare a carico di un dipendente, connesso a fatti che sono stati oggetto di esame in un processo penale.

L’amministrazione ha comunicato al dipendente, soggetto controinteressato, l’avvenuta ricezione della predetta richiesta e l’oggetto dell’accesso senza inviare copia della relativa istanza. In ogni caso, il dipendente si è opposto alla richiesta di accesso, sostenendo di non conoscere il soggetto istante, che non avrebbe motivato l’istanza né dimostrato di possedere un interesse qualificato all’ostensione dei documenti richiesti per esigenze di difesa dei propri interessi, richiamando infine il diritto alla propria riservatezza all’interno dell’Ente.

Il Comune ha invece accolto la richiesta di accesso civico, rappresentando, fra l’altro, che nel caso in esame non sussisterebbe il pericolo di arrecare un pregiudizio alla tutela dei dati personali del controinteressato, «in quanto gli atti del procedimento disciplinare non contengono dati personali ulteriori rispetto a quelli contenuti nelle sentenze che hanno dato luogo al procedimento disciplinare» e tali dati sarebbero «già pubblici».

Il soggetto controinteressato ha, quindi, presentato una richiesta di riesame del provvedimento di accoglimento dell’amministrazione al RPCT del Comune (art. 5, comma 9, d. lgs. n. 33/2013), ritenendo l’atto non legittimo e chiedendo il rifiuto dell’accesso civico.

Il RPCT ha unito alla documentazione trasmessa al Garante il parere contrario fornito dal Responsabile della protezione dei dati personali dell’ente, che – richiamando anche i precedenti orientamenti di questa Autorità in materia – ritiene invece che l’istante «non abbia diritto di accesso ai documenti relativi al suddetto procedimento disciplinare».

Inoltre, nella propria richiesta di parere, il RPCT ha, fra l’altro, osservato che:

- gli atti del procedimento disciplinare oggetto della richiesta di accesso civico generalizzato contengono dati giudiziari del soggetto controinteressato;

- il regolamento comunale sul diritto di accesso ai documenti amministrativi e alle informazioni del Comune (del. C.C. n. 45 del 14/12/2012) prevede espressamente che «è esclusa dall’accesso la documentazione riguardante i dipendenti comunali contenente informazioni di natura sensibile o giudiziale» (art. 13, comma 2, lett. i);

- nel fascicolo relativo al procedimento disciplinare in parola sono presenti dati personali oltre che del soggetto controinteressato coinvolto nel procedimento, anche della persona offesa dal reato anche di «altri soggetti che sono stati imputati e rinviati a giudizio nel suddetto procedimento penale [e] non sono stati avvisati […] nella veste di controinteressati […] per cui il procedimento istruttorio appare viziato sotto questo aspetto per violazione dell’art. 5 comma 5 del D. Lgs. n. 33/2013, senza trascurare che [al controinteressato] non è stata inviata la richiesta di accesso civico […] ledendo chiaramente le sue prerogative di difesa dei propri interessi in quella fase del procedimento […]»;

- il «fascicolo oggetto dell’accesso contiene peraltro, oltre che le sentenze che hanno deciso i tre gradi di giudizio, anche l’atto di rinvio a giudizio ed il provvedimento di fissazione della data dell’udienza preliminare del giudizio di primo grado» e, al riguardo, «sia la giurisprudenza amministrativa che lo stesso Garante per la protezione dei dati personali hanno acclarato il principio per cui l’accesso generalizzato non si estende a documenti e informazioni processuali»;

OSSERVA

La disciplina di settore in materia di accesso civico contenuta nel d. lgs. n. 33/2013 prevede, fra l’altro, che «Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis» (art. 5, comma 2).

In tale contesto, l’esercizio del diritto di accesso civico generalizzato «non richiede motivazione» e «non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente» (ivi, comma 3).

La medesima normativa sancisce nel contempo che l’accesso civico è in ogni caso rifiutato, fra l’altro, «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis, comma 2, lett. a). Per dato personale si intende «qualsiasi informazione riguardante una persona fisica identificata o identificabile («interessato»)» e si considera “identificabile” «la persona fisica che può essere identificata, direttamente o indirettamente, con particolare riferimento a un identificativo come il nome, un numero di identificazione, dati relativi all’ubicazione, un identificativo online o a uno o più elementi caratteristici della sua identità fisica, fisiologica, genetica, psichica, economica, culturale o sociale» (art. 4, par. 1, n. 1, RGPD).

Al riguardo, l’«amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati, ai sensi dell’articolo 5-bis, comma 2, è tenuta a dare comunicazione agli stessi, mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento, o per via telematica per coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione» ed «Entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione, i controinteressati possono presentare una motivata opposizione, anche per via telematica, alla richiesta di accesso».

Ciò premesso, occorre aver presente che nelle valutazioni da effettuare in ordine alla possibile ostensione di dati personali (o documenti che li contengono), tramite l’istituto dell’accesso civico, deve essere tenuto in considerazione che – a differenza dei documenti a cui si è avuto accesso ai sensi della l. n. 241 del 7/8/1990 – i dati e i documenti che si ricevono a seguito di una istanza di accesso civico divengono «pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell’articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013). Di conseguenza, è anche alla luce di tale amplificato regime di pubblicità dell’accesso civico che va valutata l’esistenza di un possibile pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali dei soggetti controinteressati, in base al quale decidere se rifiutare o meno l’accesso ai dati, informazioni o documenti richiesti.

Inoltre, è necessario rispettare, in ogni caso, i principi sanciti nel RGPD di «limitazione della finalità» e di «minimizzazione dei dati», in base ai quali i dati personali devono essere «raccolti per finalità determinate, esplicite e legittime, e successivamente trattati in modo che non sia incompatibile con tali finalità», nonché «adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati» (art. 5, par. 1, lett. b e c).

Occorre, altresì, tenere conto delle ragionevoli aspettative di confidenzialità degli interessati e della non prevedibilità delle conseguenze derivanti a questi ultimi dalla conoscibilità da parte di chiunque dei dati personali richiesti (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).

Tanto chiarito, con particolare riferimento al caso sottoposto all’attenzione di questa Autorità, appare opportuno evidenziare che non sono stati inviati al Garante – neanche per estratto – i documenti oggetto di accesso civico, impendendo peraltro di poter verificare quanto affermato dall’amministrazione nel provvedimento di accoglimento dell’accesso civico. Sul punto, in ogni caso, occorre ricordare che questa Autorità è intervenuta già in passato sulla questione della pubblicità delle sentenze, per evidenziare che la natura pubblica della sentenza e del processo non implica che siano perciò solo conoscibili da chiunque le generalità degli interessati con tutti i dettagli delle loro personali vicende, spesso delicati anche quando non si riferiscano a minori, oppure a dati giudiziari o sensibili (cfr. provv. n. 42 del 25/1/2018, in www.gpdp.it, doc. web n. 7810482; nonché Lettera del Presidente del Garante per la protezione dei dati personali al Primo Presidente della Corte suprema di Cassazione, del 6/10/2014, ivi, doc. web n. 3432529; Relazione annuale 2014, ivi, doc. web n. 4059165, pag. 58).

Solo nella richiesta di parere al Garante, il RPCT ha fornito una descrizione molto generica dei dati contenuti nel procedimento disciplinare e dei motivi che potrebbero portare – contrariamente a quanto sostenuto dal Comune – al rifiuto dell’accesso civico, che fanno riferimento a precedenti orientamenti di questa Autorità in materia di accesso agli atti processuali e ai procedimenti disciplinari.

A ciò si aggiunge che fra i motivi di perplessità del RPCT rientrano anche alcune irregolarità procedurali dell’amministrazione, legate alla circostanza che non tutti i soggetti controinteressati sono stati coinvolti nel procedimento impedendogli di presentare eventuale opposizione all’accesso e che al dipendente che ha inoltrato richiesta di riesame non è mai stata inviata la richiesta di accesso originaria, ledendo il suo diritto di difesa.

Si ritiene che tali carenze istruttorie e procedurali, considerate nel loro complesso, impediscono a questa Autorità di esprimersi nel merito dell’accesso civico presentato. Pertanto, allo stato degli atti e per come sono stati rappresentati i fatti, si rinvia alle motivazioni con cui già in passato il Garante si è espresso su questioni analoghe, riguardanti l’accesso civico a documenti relativi a procedimenti disciplinari o a dati giudiziari, evidenziando la sussistenza del limite all’accesso civico derivante dall’ostensione della documentazione richiesta previsto dall’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013 (cfr., provv. n. 44 del 5/32020, in www.gpdp.it, doc. web n. 9309491 e pareri ivi richiamati; provv. n. 291 del 16/5/2018, ivi, doc. web n. 8997258; provv. n. 482 del 15/11/2018, ivi, doc. web n. 9063993).

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Comune di Ginosa, ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013.

Roma, 7 aprile 2022

IL PRESIDENTE
Stanzione

IL RELATORE
Stanzione

IL SEGRETARIO GENERALE
Mattei