[doc. web n. 10267085]

Parere su istanza di accesso civico - 18 giugno 2026

Registro dei provvedimenti
n. 453 del 18 giugno 2026

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

NELLA riunione odierna, alla quale hanno preso parte il prof. Pasquale Stanzione, presidente, la prof.ssa Ginevra Cerrina Feroni, vicepresidente, il dott. Agostino Ghiglia, componente, e il dott. Luigi Montuori, segretario generale;

VISTO il Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27/4/2016, «relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati)» (di seguito “RGPD”);

VISTO l’art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30/6/2003, n. 196 (di seguito “Codice”);

VISTO l’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14/3/2013, recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

VISTA la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), adottata d’intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. Serie Generale n. 7 del 10/1/2017 e in https://www.anticorruzione.it/-/determinazione-n.-1309-del-28/12/2016-rif.-1 (di seguito “Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico”);

VISTO il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

VISTA la documentazione in atti;

VISTE le osservazioni formulate dal segretario generale ai sensi dell’art. 15 del regolamento del Garante n. 1/2000;

Relatore il prof. Pasquale Stanzione; 

PREMESSO

Con la nota in atti, il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) del Comune di Sant’Angelo Lodigiano ha chiesto al Garante il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013, nell’ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame su provvedimento di diniego di un’istanza di accesso.

Dall’istruttoria risulta che un soggetto ha presentato contestualmente un’istanza: di accesso ai documenti amministrativi secondo gli artt. 22 ss. della l. n. 241 del 7/8//1990, di accesso civico generalizzato secondo l’art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013 e di accesso ai dati personali secondo l’art. 15 del RGPD.

L’istanza ha a oggetto numerosi dati, documenti e comunicazioni inerenti al genitore, ricoverato presso una RSA, del soggetto richiedente l’accesso.

Il Comune ha rifiutato l’accesso per mancanza dell’interesse qualificato e per la presenza di dati personali appartenenti anche a categorie particolari ai sensi dell’art. 9 del RGPD. Inoltre, con riferimento alla richiesta formulata ai sensi dell’art. 15 del RGPD ha evidenziato «che il relativo diritto può essere esercitato esclusivamente dall’interessato ovvero da soggetto munito di idoneo titolo rappresentativo».

Tuttavia, il soggetto istante, ha ritenuto il provvedimento di diniego non corretto e ha presentato una richiesta di riesame al RPCT insistendo nelle proprie richieste. 

OSSERVA

In relazione al caso sottoposto all’attenzione di questa Autorità, occorre precisare in via preliminare che, come indicato anche da ANAC nelle Linee guida in materia di accesso civico, «L’accesso generalizzato deve essere […] tenuto distinto dalla disciplina dell’accesso ai documenti amministrativi di cui agli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 (d’ora in poi “accesso documentale”). La finalità dell’accesso documentale ex l. 241/90 è, in effetti, ben differente da quella sottesa all’accesso generalizzato ed è quella di porre i soggetti interessati in grado di esercitare al meglio le facoltà – partecipative e/o oppositive e difensive – che l’ordinamento attribuisce loro a tutela delle posizioni giuridiche qualificate di cui sono titolari. Più precisamente, dal punto di vista soggettivo, ai fini dell’istanza di accesso ex lege 241 il richiedente deve dimostrare di essere titolare di un “interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso”». Nelle medesime Linee guida è precisato che «Tenere ben distinte le due fattispecie è essenziale per calibrare i diversi interessi in gioco allorché si renda necessario un bilanciamento caso per caso tra tali interessi. Tale bilanciamento è, infatti, ben diverso nel caso dell’accesso 241 dove la tutela può consentire un accesso più in profondità a dati pertinenti e nel caso dell’accesso generalizzato, dove le esigenze di controllo diffuso del cittadino devono consentire un accesso meno in profondità (se del caso, in relazione all’operatività dei limiti) ma più esteso, avendo presente che l’accesso in questo caso comporta, di fatto, una larga conoscibilità (e diffusione) di dati, documenti e informazioni» (par. 2.3.).

Tenuto presente quanto sopra, si rileva che nella domanda di riesame il soggetto istante ha richiamato, fra l’altro, l’esistenza di proprio interesse qualificato che dovrebbe portare all’accoglimento dell’istanza di accesso ai documenti richiesti. Ai sensi della disciplina di settore, tuttavia, questa Autorità non è competente a pronunciarsi all’eventuale esistenza di tale interesse e sul connesso diritto di accesso ai documenti amministrativi secondo la l. n. 241/1990. 

Come previsto dal Codice, infatti, i «presupposti, le modalità, i limiti per l’esercizio del diritto di accesso a documenti amministrativi contenenti dati personali, e la relativa tutela giurisdizionale, restano disciplinati dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni e dalle altre disposizioni di legge in materia, nonché dai relativi regolamenti di attuazione, anche per ciò che concerne i tipi di dati di cui agli articoli 9 e 10 del regolamento e le operazioni di trattamento eseguibili in esecuzione di una richiesta di accesso» (art. 69, comma 1).

La valutazione riguardante l’effettiva sussistenza, alla luce di quanto riportato dal soggetto istante, di «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso» resta quindi di competenza dell’amministrazione adita ed è sindacabile di fronte alle competenti autorità ai sensi dell’art. 25 della legge n. 241/1990. In ogni caso, per completezza, considerando la circostanza che i documenti in esame contengono anche dati sulla salute, si ricorda che ai fini della relativa ostensione la disciplina di settore prevede che sia necessario dimostrare non solo la sussistenza del descritto interesse qualificato ma anche la circostanza che «la situazione giuridicamente rilevante che si intende tutelare con la richiesta di accesso ai documenti amministrativi è di rango almeno pari ai diritti dell’interessato, ovvero consiste in un diritto della personalità o in un altro diritto o libertà fondamentale e inviolabile» (artt. 22, 24, comma 7, l. n. 241/1990; art. 60, comma 1, del Codice). A tal fine, si rinvia alle garanzie indicate nel «Provvedimento generale sui diritti di “pari rango”», che fornisce specifiche indicazioni sulla valutazione dei diversi diritti in gioco (cfr. Provv. 9/7/2003, in www.gpdp.it, doc. web n. 29832).

Quanto invece all’accesso civico generalizzato, dall’istanza è emerso che oggetto di accesso sono numerosi documenti, quali in generale atti, comunicazioni, relazioni, verbali, appunti, note informative, cartelle sociali detenuti dal Servizio Politiche Sociali del Comune riconducibili al padre del soggetto istante, con particolare riferimento alla situazione personale, sanitaria, sociale ed economica.

Al riguardo, si ricorda che – anche a tutela dei singoli e nel «rispetto della dignità umana, dei diritti e delle libertà fondamentali della persona» (art. 1, comma 1, del Codice) – il legislatore italiano ha previsto il “divieto di diffusione” dei “dati relativi alla salute”, ossia l’impossibilità di darne «conoscenza […] a soggetti indeterminati, in qualunque forma, anche mediante la loro messa a disposizione o consultazione» (art. 2-septies, comma 8; art. 2-ter, comma 4, lett. b, del Codice). Il medesimo divieto è peraltro richiamato dalla disciplina statale in materia di trasparenza, nella parte in cui prevede che «Restano fermi i limiti […] alla diffusione dei dati idonei a rivelare lo stato di salute […]» (art. 7-bis, comma 6, d. lgs. n. 33/2013). 

L’attuazione delle disposizioni citate ha conseguenze anche sulla disciplina dell’accesso civico e sulle valutazioni che l’amministrazione deve effettuare in via preliminare nel momento in cui riceve un’istanza che ha a oggetto dati relativi alla salute. Essa, infatti, deve in primo luogo, verificare la sussistenza di eventuali divieti di divulgazione previsti dalla legge alla luce dei quali è tenuta a “escludere” l’accesso civico, senza necessità di effettuare ulteriori valutazioni ai sensi del ricordato art. 5-bis, comma 3, del d. lgs. n. 33/2013. 

Quanto riportato è rafforzato dalle Linee guida dell’Anac in materia di accesso civico nella parte relativa alle «Eccezioni assolute» all’accesso civico, dove è indicato che «Nella valutazione dell’istanza di accesso, l’amministrazione deve […] verificare che la richiesta non riguardi atti, documenti o informazioni sottratte alla possibilità di ostensione o ad accesso “condizionato” in quanto ricadenti in una delle fattispecie indicate nell’art. 5-bis co. 3» (par. 6). Nello specifico, nel par. 6.2., intitolato «Altri casi di segreto o di divieto di divulgazione», è precisato che «[…] alcuni divieti di divulgazione sono previsti dalla normativa vigente in materia di tutela della riservatezza con riferimento a: dati idonei a rivelare lo stato di salute, ossia a qualsiasi informazione da cui si possa desumere, anche indirettamente, lo stato di malattia o l’esistenza di patologie dei soggetti interessati, compreso qualsiasi riferimento alle condizioni di invalidità, disabilità o handicap fisici e/o psichici (art. 22, comma 8, del Codice [oggi art. 2-septies, comma 8]; art. 7-bis, comma 6, d. lgs. n. 33/2013)».

Per tutto quanto evidenziato, si rileva che un eventuale accoglimento dell’istanza di accesso civico alla documentazione richiesta comporterebbe – dato il particolare regime di pubblicità proprio dell’accesso civico (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013) – la conoscenza di “dati relativi alla salute” del soggetto controinteressato, per i quali come detto è previsto un espresso divieto di diffusione (art. 2-septies, comma 8, del Codice. Cfr. anche art. 7-bis, comma 6, del d. lgs. n. 33/2013). 

La vicenda esaminata rientra, dunque, in un caso in cui l’accesso civico generalizzato è “escluso” direttamente dal legislatore secondo la disposizione contenuta nell’art. 5-bis, comma 3, del d. lgs. n. 33/2013, che sancisce espressamente come l’accesso civico deve essere escluso nei «casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge» ossia tramite «una norma di rango primario a tutela di interessi pubblici e privati fondamentali» (cfr. Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit., par. 6). Pertanto, trattandosi di un’«eccezione assoluta», l’amministrazione «è tenuta a rifiutare l’accesso» (ivi), senza necessità di dover svolgere ulteriori valutazioni di merito in ordine alla sussistenza di un eventuale pregiudizio concreto agli interessi del soggetto controinteressato (cfr., fra i tanti, i provvedimenti del Garante in materia di accesso civico a dati sulla salute: n. 358 del 31/10/2022, in www.gpdp.it, doc. web n. 9830919; n. 137 del 22/4/2022, ivi, doc. web n. 9774019; n. 157 del 23/4/2021, ivi, doc. web n. 9582723; n. 188 del 10/4/2017, ivi, doc. web n. 6383249; n. 206 del 27/4/2017, ivi, doc. web n. 6388689; n. 98 del 22/2/2018, ivi, doc. web n. 8165944; n. 226 del 16/4/2018, ivi, doc. web n. 8983848; n. 2 del 10/1/2019, ivi, doc. web n. 9084520).

In relazione, infine, a eventuale ulteriore documentazione non contenente dati sulla salute, ma riguardante in ogni caso la situazione personale, sociale ed economica del padre del soggetto istante (quali atti, comunicazioni, relazioni, verbali, appunti, note informative, cartelle sociali detenuti dal Servizio Politiche Sociali del Comune), si osserva quanto segue.

La disciplina di settore prevede che l’accesso civico è rifiutato, fra l’altro, «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis, comma 2, lett. a, d. lgs. n. 33/2013). Per dato personale si intende «qualsiasi informazione riguardante una persona fisica identificata o identificabile (“interessato”)» e si considera “identificabile” «la persona fisica che può essere identificata, direttamente o indirettamente, con particolare riferimento a un identificativo come il nome, un numero di identificazione, dati relativi all’ubicazione, un identificativo online o a uno o più elementi caratteristici della sua identità fisica, fisiologica, genetica, psichica, economica, culturale o sociale» (art. 4, par. 1, n. 1, RGPD). 

In tale contesto, va ricordato, che i dati e i documenti che si ricevono, a seguito di una istanza di accesso civico, divengono «pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell’articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada, in ogni caso, effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013). 

Di conseguenza, è anche alla luce di tale amplificato regime di pubblicità dell’accesso civico che va valutata l’esistenza di un possibile pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali del soggetto controinteressato, in base al quale decidere se rifiutare o meno l’accesso ai documenti richiesti.

È poi necessario rispettare, in ogni caso, i principi del RGPD di «limitazione della finalità» e di «minimizzazione dei dati», in base ai quali i dati personali devono essere «raccolti per finalità determinate, esplicite e legittime, e successivamente trattati in modo che non sia incompatibile con tali finalità», nonché «adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati» (art. 5, par. 1, lett. b e c). Bisogna, altresì, tenere conto delle ragionevoli aspettative di confidenzialità degli interessati e della non prevedibilità delle conseguenze derivanti a questi ultimi dalla conoscibilità da parte di chiunque dei dati personali richiesti (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).

In tale quadro – ai sensi della normativa vigente e delle richiamate indicazioni contenute nelle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico – si ritiene che l’integrale ostensione della documentazione richiesta riferita al genitore dell’istante tramite l’istituto dell’accesso civico, considerando il particolare regime di pubblicità dei dati e informazioni ricevuti tramite l’istituto dell’accesso civico (cfr. art. 3, comma 1, d. lgs. n. 33/2013), determina un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà del controinteressato, arrecando, a seconda delle ipotesi e del contesto in cui le informazioni fornite possono essere utilizzate da terzi, proprio quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013, art. 5, par. 1, lett. b e c, del RGPD). Ciò anche considerando la delicatezza delle informazioni richieste riguardanti la situazione economica e personale riferita a un soggetto in stato di fragilità, nonché le ragionevoli aspettative di confidenzialità al momento in cui l’amministrazione ha raccolto le relative informazioni, nonché la non prevedibilità, al momento della raccolta dei dati, delle conseguenze derivanti dalla eventuale conoscibilità da parte di chiunque dei dati richiesti tramite l’accesso civico per ulteriori finalità non conosciute (né conoscibili) dallo stesso (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).

Per completezza si precisa che, in relazione all’esercizio del diritto di accesso ai dati personali ai sensi dell’art. 15 del RGPD, tale diritto è riconosciuto al soggetto «interessato», ossia alla persona fisica cui i dati si riferiscono (art. 4, par. n. 1, RGPD) oppure un suo delegato (sulle differenze fra i vari tipi di accessi si rinvia al vademecum informativo intitolato «SCHEDE Diritto di accesso» (in www.gpdp.it, doc. web n. 9685889). Spetta all’amministrazione destinataria dell’istanza, in qualità di titolare del trattamento, valutare la sussistenza di tali presupposti. Resta ferma il diritto per l’interessato «che ritenga che il trattamento che lo riguarda violi il [RGPD] di proporre reclamo (art. 77 RGPD)» al Garante.

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE 

esprime parere nei termini suesposti in merito alla Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Comune di Sant’Angelo Lodigiano, ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013.

Roma, 18 giugno 2026

IL PRESIDENTE
Stanzione

IL RELATORE
Stanzione

IL SEGRETARIO GENERALE
Montuori