[doc. web n. 10217105]

Parere su istanza di accesso civico - 17 novembre 2025

Registro dei provvedimenti
n. 698 del 17 novembre 2025

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

VISTO il Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27/4/2016, «relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati)» (di seguito “RGPD”);

VISTO l’art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30/6/2003, n. 196 (di seguito “Codice”);

VISTO l’art. 5, del d.lgs. n. 33 del 14/3/2013, recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

VISTA la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, adottata d’intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. serie generale n. 7 del 10/1/2017 e in https://www.anticorruzione.it/-/determinazione-n.-1309-del-28/12/2016-rif.-1 (di seguito “Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico”);

VISTO il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

VISTA la richiesta di parere del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Comune di Livorno, presentata ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d.lgs. n. 33/2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

CONSIDERATO che il predetto art. 5, comma 7, prevede che il Garante si pronunci entro il termine di dieci giorni dalla richiesta;

RITENUTO che il breve lasso di tempo per rendere il previsto parere non permette allo stato la convocazione in tempo utile del Collegio del Garante;

RITENUTO quindi che ricorrono i presupposti per l’applicazione dell’art. 5, comma 7, del Regolamento n. 1/2000 sull’organizzazione e il funzionamento dell’ufficio del Garante, nella parte in cui è previsto che «Nei casi di particolare urgenza e di indifferibilità che non permettono la convocazione in tempo utile del Garante, il presidente può adottare i provvedimenti di competenza dell’organo, i quali cessano di avere efficacia sin dal momento della loro adozione se non sono ratificati dal Garante nella prima riunione utile, da convocarsi non oltre il trentesimo giorno» (in www.gpdp.it, doc. web, n. 1098801);

Vista la documentazione in atti;

PREMESSO

Con la nota in atti il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) del Comune di Livorno ha chiesto al Garante il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013, nell’ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame su un provvedimento di diniego di un’istanza di accesso civico.

Dalla documentazione agli atti risulta che un’organizzazione sindacale ha presentato una segnalazione al Comune riguardante l’esistenza di «un potenziale conflitto di interesse all’interno [dell’amministrazione]» fra due dipendenti, XX. Successivamente, il medesimo sindacato ha inoltrato un’istanza di accesso civico avente a oggetto due note, identificate in atti, riguardanti le misure che, in relazione al predetto conflitto di interessi, sono state adottate dal Comune per gestire la situazione. 

L’amministrazione – anche a seguito dell’opposizione dei soggetti controinteressati – ha rifiutato l’accesso, richiamando il limite previsto dall’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013 e un precedente parere del Garante (cfr. provv. n. 130 del 10/3/2025, in www.gpdp.it, doc. web n. 10120228). Al riguardo, il Comune ha anche precisato che alle note richieste, «già al momento della loro redazione», «è stato attribuito carattere di riservatezza», considerando che «contengono [...] dati personali dei controinteressati».

Avverso il provvedimento di diniego, il soggetto istante, ritenendo il rifiuto non corretto, ha presentato una richiesta di riesame al RPCT, insistendo nella propria richiesta e precisando di non avere «interesse ad accedere ai dati personali menzionati nelle note», che, pertanto, possono essere omessi.

OSSERVA

1. Introduzione

La disciplina di settore in materia di accesso civico contenuta nel d.lgs. n. 33/2013 prevede che «allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis» (art. 5, comma 2).

La medesima normativa sancisce che l’accesso civico è rifiutato, fra l’altro, «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis, comma 2, lett. a). Per dato personale si intende «qualsiasi informazione riguardante una persona fisica identificata o identificabile (“interessato”)» e si considera “identificabile” «la persona fisica che può essere identificata, direttamente o indirettamente, con particolare riferimento a un identificativo come il nome, un numero di identificazione, dati relativi all’ubicazione, un identificativo online o a uno o più elementi caratteristici della sua identità fisica, fisiologica, genetica, psichica, economica, culturale o sociale» (art. 4, par. 1, n. 1, RGPD).

Ciò premesso, occorre avere presente che nelle valutazioni da effettuare in ordine alla possibile ostensione di dati personali (o documenti che li contengono) tramite l’istituto dell’accesso civico, deve essere tenuto in considerazione che – a differenza dei documenti a cui si è avuto accesso ai sensi della l. n. 241/1990 – i dati e i documenti che si ricevono a seguito di una istanza di accesso civico divengono «pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell’articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 33/2013). Di conseguenza, è anche alla luce di tale amplificato regime di pubblicità dell’accesso civico che va valutata l’esistenza di un possibile pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali dei soggetti controinteressati, in base al quale decidere se rifiutare o meno l’accesso ai dati, informazioni o documenti richiesti.

Inoltre, è necessario rispettare, in ogni caso, i principi sanciti nel RGPD di «limitazione della finalità» e di «minimizzazione dei dati», in base ai quali i dati personali devono essere «raccolti per finalità determinate, esplicite e legittime, e successivamente trattati in modo che non sia incompatibile con tali finalità», nonché «adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati» (art. 5, par. 1, lett. b e c, del RGPD).

In tale contesto, occorre altresì tenere conto delle ragionevoli aspettative di confidenzialità degli interessati e della non prevedibilità delle conseguenze derivanti a questi ultimi dalla conoscibilità da parte di chiunque dei dati personali richiesti (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).

2. Il caso sottoposto all’attenzione del Garante

Dagli atti risulta che – a seguito della presentazione di una dichiarazione di un dipendente comunale riguardante [XX]» – il Comune ha adottato alcune misure per gestire le possibili situazioni di conflitto di interessi o evitare condizionamenti decisionali nel caso in esame. Tali misure sono state indicate in due note oggetto di accesso civico da parte di un sindacato, che aveva segnalato il problema.

Dall’analisi delle note oggetto di accesso civico, trasmesse dal RPCT ai fini dell’istruttoria e delle valutazioni di questa Autorità, è emerso che le stesse contengono dati e informazioni personali di diversa specie – quali dati anagrafici (es.: nominativo), relazioni familiari, categoria professionale di appartenenza, data di assunzione dell’incarico presso l’ente, settore lavorativo, ecc. – che, per motivi individuali, non sempre si desidera portare a conoscenza di soggetti estranei, XX. La relativa conoscenza derivante da un eventuale accoglimento della richiesta di accesso civico, anche considerando il particolare regime di pubblicità dei dati e informazioni ricevuti tramite l’istituto dell’accesso civico (cfr. art. 3, comma 1, d. lgs. n. 33/2013), determina un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà dei dipendenti, in violazione del principio di minimizzazione dei dati (art. 5, par. 1, lett. c, del RGPD). 

Inoltre, considerando la tipologia, la natura dei dati e le informazioni personali prima descritti e contenuti nelle note comunali oggetto di accesso civico, la relativa ostensione generalizzata può essere fonte di possibili ripercussioni negative sul piano professionale o relazionale (esponendo gli interessati a possibili difficoltà relazionali o a eventuali ingiustificati pregiudizi da parte degli utenti esterni che possono venire a contatto con gli stessi nell’esercizio delle loro funzioni) e può pertanto arrecare ai dipendenti, a seconda delle ipotesi e del contesto in cui i dati e le informazioni fornite possono essere utilizzate da terzi, proprio quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013. Bisogna, inoltre, tener conto delle ragionevoli aspettative di confidenzialità dei controinteressati in relazione al trattamento dei propri dati personali al momento in cui questi sono stati raccolti dalla p.a., nonché della non prevedibilità, al momento della raccolta dei dati, delle conseguenze derivanti, ai dipendenti, dall’eventuale conoscibilità, da parte di chiunque, dei dati richiesti tramite l’accesso civico (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).

Al riguardo, si rileva che questa Autorità, con consolidato orientamento, si è più volte espressa, in precedenti pareri e con ampiezza di argomentazioni, in materia di accesso a dati personali riferiti a lavoratori e dipendenti pubblici identificati (o identificabili), evidenziando la sussistenza del limite all’accesso civico derivante dalla protezione dei dati personali (cfr., fra gli altri, provv. n. 130 del 10/3/2025, in www.gpdp.it, doc. web n. 10120228; n. 118 del 6/3/2025, ivi, doc. web. n. 10167100; n. 575 del 19/9/2024, ivi, doc. web n. 10105106; n. 480 del 13/8/2024, ivi, doc. web n. 10068091; n. 492 del 26/10/2023, ivi, doc. web n. 9953599; n. 343 del 3/8/2023, ivi, doc. web n. 9925408; n. 308 del 13/7/2023, ivi, doc. web n. 9990570; n. 2 del 7/1/2022, ivi, doc. web n. 9742743; n. 199 del 13/5/2021, ivi, doc. web n. 9672790; n. 147 del 29/7/2020, ivi, doc. web n. 9445796; n. 466 dell’11/10/2018, ivi, doc. web n. 9063969; n. 421 dell’11/7/2018, ivi, doc. web n. 9037343; n. 231 del 18/4/2018, ivi, doc. web n. 8983308). 

Non vi sono invece analoghi motivi ostativi all’ostensione delle parti dei documenti richiesti, contenenti le sole misure organizzative adottate dal Comune per la gestione del conflitto di interessi che potrebbero essere comunicate, accordando un eventuale accesso civico parziale – ai sensi dell’art. 5-bis, comma 4, del d. lgs. n. 33/2013 – avendo cura di oscurare i dati identificativi dei dipendenti controinteressati e tutte le informazioni di dettaglio contenute nei documenti oggetto di accesso civico che, tenuto conto del contesto di riferimento, consentono di re-identificare gli stessi. Si ricorda che – come evidenziato a livello europeo – per identificazione «non si intende solo la possibilità di recuperare il nome e/o l’indirizzo di una persona, ma anche la potenziale identificabilità mediante individuazione, correlabilità e deduzione» (Gruppo art. 29-WP29, «Opinion 05/2014 on Anonymisation techniques», del 10/4/2014, in https://ec.europa.eu/justice/article-29/documentation/opinion-recommendation/files/2014/wp216_en.pdf, par. 2.2.2.; cfr. anche provv. n. 65 del 2/3/2023, in www.gpdp.it, doc. web n. 9874480; provv. n. 68 del 25/2/2021, ivi, doc. web n. 9567429; provv. n. 119 del 2/7/2020, ivi, doc. web n. 9440042; provv. n. 118 del 2/7/2020, ivi, doc. web n. 9440025). 

3. Sull’interesse particolare dell’organizzazione sindacale 

Per completezza, si ricorda che – in relazione all’interesse particolare rappresentato dal sindacato nel caso in esame – non bisogna confondere l’istituto dell’accesso civico generalizzato riconosciuto a chiunque (indipendentemente dalla qualifica soggettiva posseduta e dalla motivazione) a cui si applicano i limiti di cui all’art. 5-bis del d. lgs. n. 33/2013 (e il bilanciamento caso per caso che esso implica dato il particolare regime di pubblicità), dal diverso diritto di accesso riconosciuto a chi dimostra di essere titolare di un interesse qualificato ai sensi della l. n. 241 del 7/8/1990, come in taluni casi le organizzazioni sindacali «per la cognizione di documenti che possano coinvolgere sia le prerogative del sindacato quale istituzione esponenziale di una determinata categoria di lavoratori, sia le posizioni di lavoro di singoli iscritti nel cui interesse e rappresentanza opera l’associazione» (cfr. Cons. Stato, n. 6098 del 30/8/2021; n. 1034 del 23/1/2012; n. 24 del 11/1/2010). 

Per questi aspetti resta ferma la possibilità che i dati personali per i quali è stato negato l’accesso civico, possano essere ostensibili laddove l’amministrazione ritenga sussistere «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso» e i presupposti, quindi, per l’esercizio del diverso accesso ai documenti amministrativi secondo la procedura e i limiti di cui agli artt. 22 ss. della l. n. 241/1990.

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Comune di Livorno, ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013. 

In Roma, 11 novembre 2025

IL PRESIDENTE
Stanzione