[doc. web n. 10213911]

Parere su istanza di accesso civico - 24 dicembre 2025

Registro dei provvedimenti
n. 791 del 24 dicembre 2025

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

VISTO il Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27/4/2016, «relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati)» (di seguito “RGPD”);

VISTO l’art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30/6/2003, n. 196 (di seguito “Codice”);

VISTO l’art. 5, del d.lgs. n. 33 del 14/3/2013, recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

VISTA la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, adottata d’intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. serie generale n. 7 del 10/1/2017 e in https://www.anticorruzione.it/-/determinazione-n.-1309-del-28/12/2016-rif.-1 (di seguito “Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico”);

VISTO il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

VISTA la richiesta di parere del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Ministero della Giustizia, presentata ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

CONSIDERATO che il predetto art. 5, comma 7, prevede che il Garante si pronunci entro il termine di dieci giorni dalla richiesta;

RITENUTO che il breve lasso di tempo per rendere il previsto parere non permette allo stato la convocazione in tempo utile del Collegio del Garante;

RITENUTO quindi che ricorrono i presupposti per l’applicazione dell’art. 5, comma 7, del Regolamento n. 1/2000 sull’organizzazione e il funzionamento dell’ufficio del Garante, nella parte in cui è previsto che «Nei casi di particolare urgenza e di indifferibilità che non permettono la convocazione in tempo utile del Garante, il presidente può adottare i provvedimenti di competenza dell’organo, i quali cessano di avere efficacia sin dal momento della loro adozione se non sono ratificati dal Garante nella prima riunione utile, da convocarsi non oltre il trentesimo giorno» (in www.gpdp.it, doc. web, n. 1098801);

Vista la documentazione in atti;

PREMESSO

Con la nota in atti il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) del Ministero della Giustizia ha chiesto al Garante il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013, nell’ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame su un provvedimento di accoglimento parziale di un’istanza di accesso civico generalizzato.

Dalla documentazione risulta che è stata presentata una richiesta di accesso civico al predetto Ministero avente a oggetto copia di una bozza di «contratto collettivo nazionale integrativo» e del «Protocollo di intesa», identificati in atti.

L’amministrazione ha accolto la richiesta di accesso e ha trasmesso i documenti richiesti, rappresentando però di avere oscurato le firme autografe per motivi di protezione dei dati personali. 

Il soggetto istante, ritenendo la risposta insufficiente, si è rivolto al RPCT del Ministero, insistendo nella propria domanda di ricevere le copie dei documenti «in formato integrale». Al riguardo, nella domanda di riesame, a sostegno della richiesta di accesso, è stato evidenziato, fra l’altro, che «la firma è indispensabile a rendere esigibili le obbligazioni che sono state assunte nel contratto collettivo integrativo; la firma, infatti, è l’elemento che manifesta l’espressione del consenso, cosicché, dalla sua apposizione (valida o non valida, titolata o non titolata), dipende la possibilità di pretendere le prestazioni che sono state pattuite contrattualmente» e che «i sindacati sono sottoposti a test elettorali in sede di elezione delle RSU, il nominativo espresso dalla firma espone il rappresentante sindacale ad una responsabilità di tipo elettorale/sindacale nei confronti della platea dei lavoratori/elettori». Inoltre, il soggetto istante ha rappresentato che i documenti sono stati richiesti con i dati personali e la firma integrale, in quanto «il trattamento è necessario per accertare, esercitare o difendere un diritto in sede giudiziaria […]» (art. 9, par. 2, lett. f, del RGPD) e l’integralità dei documenti serve «anche per verificare l’impugnabilità degli stessi, qualora essi siano annullabili (in tutto o in parte)» nel senso che «l’analisi delle firme dei contratti risponde all’esigenza di verificare se esse siano state apposte validamente (in particolare: sono state apposte? Da chi? Quei soggetti erano legittimati a rappresentare l’organizzazione sindacale? etc.)» e «L’eventuale carenza di taluno di questi requisiti si riverbera su un vizio del consenso e può provocare la nullità o l’annullabilità del contratto».

OSSERVA

1. Introduzione

La disciplina di settore in materia di accesso civico contenuta nel d. lgs. n. 33/2013 prevede che «allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis» (art. 5, comma 2).

La medesima normativa sancisce che l’accesso civico è rifiutato, fra l’altro, «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis, comma 2, lett. a). Per dato personale si intende «qualsiasi informazione riguardante una persona fisica identificata o identificabile (“interessato”)» e si considera “identificabile” «la persona fisica che può essere identificata, direttamente o indirettamente, con particolare riferimento a un identificativo come il nome, un numero di identificazione, dati relativi all’ubicazione, un identificativo online o a uno o più elementi caratteristici della sua identità fisica, fisiologica, genetica, psichica, economica, culturale o sociale» (art. 4, par. 1, n. 1, RGPD).

Ciò premesso, occorre avere presente che nelle valutazioni da effettuare in ordine alla possibile ostensione di dati personali (o documenti che li contengono) tramite l’istituto dell’accesso civico, deve essere tenuto in considerazione che – a differenza dei documenti a cui si è avuto accesso ai sensi della l. n. 241/1990 – i dati e i documenti che si ricevono a seguito di una istanza di accesso civico divengono «pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell’articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013). Di conseguenza, è anche alla luce di tale amplificato regime di pubblicità dell’accesso civico che va valutata l’esistenza di un possibile pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali dei soggetti controinteressati, in base al quale decidere se rifiutare o meno l’accesso ai dati, informazioni o documenti richiesti.

Inoltre, è necessario rispettare, in ogni caso, i principi sanciti nel RGPD di «limitazione della finalità» e di «minimizzazione dei dati», in base ai quali i dati personali devono essere «raccolti per finalità determinate, esplicite e legittime, e successivamente trattati in modo che non sia incompatibile con tali finalità», nonché «adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati» (art. 5, par. 1, lett. b e c, del RGPD).

In tale contesto, occorre altresì tenere conto delle ragionevoli aspettative di confidenzialità degli interessati e della non prevedibilità delle conseguenze derivanti a questi ultimi dalla conoscibilità da parte di chiunque dei dati personali richiesti (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).

2. Il caso sottoposto all’attenzione del Garante

Dagli atti risulta che oggetto di accesso civico siano due documenti riguardanti accordi sindacali, che sono stati trasmessi dall’amministrazione al soggetto istante in maniera pressocché integrale.

Dall’analisi dei documenti oggetto di accesso civico, trasmessi dal RPCT ai fini dell’istruttoria, è emerso che gli unici dati oscurati sono le firme autografe del Ministro, dei rappresentanti sindacali e del Segretario generale (nonché le relative sigle riportate sulle singole pagine), lasciando in chiaro l’indicazione delle cariche e delle singole organizzazioni sindacali sottoscriventi.

Al riguardo, si evidenzia che la sottoscrizione autografa rientra nella definizione di dato personale secondo l’art. 4, par. 1, n. 1, del RGPD e che in relazione a tali dati personali i soggetti controinteressati non sono stati coinvolti nel procedimento di accesso civico, impedendogli di presentare un’eventuale motivata opposizione secondo l’art. 5, comma 5, del d. lgs. n. 33/2013.

Tuttavia, al riguardo, anche nelle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico è evidenziato che l’accesso generalizzato è servente rispetto alla conoscenza di dati e documenti detenuti dalla p.a. «Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico» (art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013). Di conseguenza «quando l’oggetto della richiesta di accesso riguarda documenti contenenti informazioni relative a persone fisiche (e in quanto tali “dati personali”) non necessarie al raggiungimento del predetto scopo, oppure informazioni personali di dettaglio che risultino comunque sproporzionate, eccedenti e non pertinenti, l’ente destinatario della richiesta dovrebbe accordare l’accesso parziale ai documenti, oscurando i dati personali ivi presenti» (par. 8.1).

Secondo ANAC, inoltre, in attuazione dei predetti principi, l’amministrazione «nel dare riscontro alla richiesta di accesso generalizzato, dovrebbe in linea generale scegliere le modalità meno pregiudizievoli per i diritti dell’interessato, privilegiando l’ostensione di documenti con l’omissione dei “dati personali” in esso presenti, laddove l’esigenza informativa, alla base dell’accesso generalizzato, possa essere raggiunta senza implicare il trattamento dei dati personali. In tal modo, tra l’altro, si soddisfa anche la finalità di rendere più celere il procedimento relativo alla richiesta di accesso generalizzato, potendo accogliere l’istanza senza dover attivare l’onerosa procedura di coinvolgimento del soggetto “controinteressato” (art. 5, comma 5, del d. lgs. n. 33/2013)» (ibidem). 

In tale contesto, dall’istruttoria non emergono con evidente chiarezza elementi che possano consentire di ritenere che, nello specifico caso in esame, l’acquisizione e la conoscenza generalizzata della firma autografa dei soggetti controinteressati, contenuti nei documenti richiesti e già oggetto di ostensione, possa essere strumentale a «favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico» (cfr. art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013; par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC sull’accesso civico). 

Al riguardo, si ritiene invece che ai fini del soddisfacimento del bisogno conoscitivo del soggetto istante è sufficiente ricevere il contenuto integrale dei documenti e conoscere le parti che hanno sottoscritto gli accordi (Ministro e organizzazioni sindacali), mentre l’ostensione della sottoscrizione autografa dei vari rappresentanti non apporta alcun elemento ulteriore alla comprensione del contenuto dei documenti richiesti (sull’eccedenza della sottoscrizione autografa anche nel caso di pubblicazioni obbligatorie per finalità di trasparenza, seppur nel diverso contesto riguardante l’obbligo di pubblicazione della dichiarazione dei redditi, cfr. parte prima, par. 9.b, delle «Linee guida in materia di trattamento di dati personali, contenuti anche in atti e documenti amministrativi, effettuato per finalità di pubblicità e trasparenza sul web da soggetti pubblici e da altri enti obbligati», provv. n. 243 del 15/5/2014, in G.U. n. 134 del 12/6/2014 e in www.gpdp.it, doc. web n. 3134436).

Peraltro, i nominativi dei rappresentanti delle diverse organizzazioni sindacali rientrano fra le «categorie particolari di dati personali» di cui all’art. 9, par. 1, del RGPD, rispetto ai quali sono previste specifiche forme di garanzia. In particolare, per i trattamenti di dati particolari «effettuati nel corso del rapporto di lavoro», sussiste un particolare regime di riservatezza in relazione ai dati dei rappresentanti sindacali, tenendo conto che è espressamente previsto come il datore di lavoro può trattare «dati che rivelano […] l’appartenenza sindacale, o l’esercizio […] di attività o di incarichi sindacali», come nel caso in esame, «esclusivamente ai fini della fruizione di permessi o di periodi di aspettativa riconosciuti dalla legge o, eventualmente, dai contratti collettivi anche aziendali nonché per consentire l’esercizio dei diritti sindacali compreso il trattamento dei dati inerenti alle trattenute per il versamento delle quote di iscrizione ad associazioni od organizzazioni sindacali» (par. 1.4.2, lett. b, delle «Prescrizioni relative al trattamento di categorie particolari di dati nei rapporti di lavoro (aut. gen. n. 1/2016)» contenute nell’Allegato n. 1 del Provvedimento n. 146 del 5/6/2019 «recante le prescrizioni relative al trattamento di categorie particolari di dati, ai sensi dell’art. 21, comma 1 del d.lgs. 10 agosto 2018, n. 101», in G.U. n. 176 del 29/7/2019 e in www.gpdp.it, doc. web n. 9124510). 

In tale ambito, si ricorda che anche nelle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico è previsto che la presenza di «dati sensibili», quali – fra gli altri – l’informazione riguardante l’appartenenza sindacale, «può rappresentare un indice della sussistenza del […] pregiudizio [concreto alla tutela della protezione dei dati personali], laddove la conoscenza da parte di chiunque che deriverebbe dall’ostensione di tali informazioni – anche in contesti diversi (familiari e/o sociali) – possa essere fonte di discriminazione o foriera di rischi specifici per l’interessato. In linea di principio, quindi, andrebbe rifiutato l’accesso generalizzato a tali informazioni […]» (par. 8.1).

In questo contesto – ai sensi della normativa vigente e delle indicazioni contenute nelle Linee guida dell’ANAC – dagli atti non emergono motivi che nel caso in esame possano consentire di discostarsi dal provvedimento di accoglimento dell’accesso civico adottato dal Ministero ai documenti richiesti, previo oscuramento delle sottoscrizioni autografe ivi contenute. Ciò in quanto la conoscenza derivante da un eventuale accoglimento della richiesta di accesso civico ai dati oscurati – come le firme autografe – anche considerando il particolare regime di pubblicità dei dati e informazioni ricevuti tramite l’istituto dell’accesso civico (cfr. art. 3, comma 1, d. lgs. n. 33/2013), determina un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà dei controinteressati, in violazione del principio di minimizzazione dei dati (art. 5, par. 1, lett. c, del RGPD). 

Per completezza, si rileva che il soggetto istante nella richiesta di riesame ha rappresentato specifiche esigenze riguardanti la necessità di ricevere i documenti in forma integrale, comprensivi di firma autografa, per verificare la validità e l’eventuale «impugnabilità degli stessi». Lo stesso ha inoltre evidenziato la circostanza che i «lavoratori/elettori» conoscano i soggetti che hanno firmato gli accordi sindacali, in quanto «i sindacati sono sottoposti a test elettorali in sede di elezione delle RSU» e «il nominativo espresso dalla firma espone il rappresentante sindacale ad una responsabilità di tipo elettorale/sindacale nei confronti [dei dipendenti]». 

Da ciò deriva che le ragioni che hanno condotto alla richiesta di accesso civico riguardano vicende di tipo personale, legate alla necessità di tutelare specifici interessi particolari. Per questi aspetti, quindi, rimane impregiudicata ogni valutazione dell’amministrazione in ordine alla sussistenza di un eventuale interesse “qualificato” del soggetto istante, ossia di «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso» che possa per altro verso consentire l’ostensione dei dati personali richiesti ai sensi della diversa disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi (artt. 22 ss. della l. n. 241/1990).

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Ministero della Giustizia, ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d.lgs. n. 33/2013. 

In Roma, 24 dicembre 2025

IL PRESIDENTE
Stanzione