[doc. web n. 9870805]

Parere su istanza di accesso civico - 29 gennaio 2023

Registro dei provvedimenti
n. 37 del 29 gennaio

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

VISTO il Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27/4/2016, «relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati)» (di seguito “RGPD”);

VISTO l’art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30/6/2003, n. 196 (di seguito “Codice”);

VISTO l’art. 5, del d. lgs. n. 33 del 14/3/2013, recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

VISTA la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, adottata d’intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. serie generale n. 7 del 10/1/2017 e in http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6666 (di seguito “Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico”);

VISTO il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

VISTA la richiesta di parere del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) del Comune di Sale Marasino, presentata ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

CONSIDERATO che il predetto art. 5, comma 7, prevede che il Garante si pronunci entro il termine di dieci giorni dalla richiesta;

RITENUTO che il breve lasso di tempo per rendere il previsto parere non permette allo stato la convocazione in tempo utile del Collegio del Garante;

RITENUTO quindi che ricorrono i presupposti per l’applicazione dell’art. 5, comma 8, del Regolamento n. 1/2000 sull’organizzazione e il funzionamento dell’ufficio del Garante, nella parte in cui è previsto che «Nei casi di particolare urgenza e di indifferibilità che non permettono la convocazione in tempo utile del Garante, il presidente può adottare i provvedimenti di competenza dell’organo, i quali cessano di avere efficacia sin dal momento della loro adozione se non sono ratificati dal Garante nella prima riunione utile, da convocarsi non oltre il trentesimo giorno» (in www.gpdp.it, doc. web, n. 1098801);

Vista la documentazione in atti;

PREMESSO

Con la nota in atti il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) del Comune di Sale Marasino ha chiesto al Garante il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013, sul parziale accoglimento di un’istanza accesso civico riguardante nove diversi procedimenti in materia di autorizzazione e valutazione paesaggistica.

Dall’istruttoria è emerso che è stata presentata una richiesta di accesso civico generalizzato (ai sensi dell’art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013) – avente a oggetto «autorizzazioni paesaggistiche rilasciate nell’ultimo quinquennio afferenti a interventi edili operati nell’area del centro storico del comune di Sale Marasino, che hanno interessato il sistema delle coperture esistenti, ovvero la creazione/modifica/alterazione di aperture, tasche, balconi, terrazze, finestre o abbaini; i correlati verbali delle commissioni paesaggio; ogni altro documento istruttorio da cui evincere le valutazioni d’impatto paesaggistico e le ragioni dell’assenso».

Dagli atti risulta che l’amministrazione ha trasmesso al soggetto istante:

- l’«Elenco autorizzazioni paesaggistiche ordinarie rilasciate dal 03/10/2017 al 03/10/2022 che hanno interessato il sistema delle coperture esistenti» (in tutto n. 2), comprensivo di numero della pratica e dell’autorizzazione, oggetto indicante la tipologia di intervento effettuato (1. «Ampliamento fabbricato con recupero di sottotetto e installazione di pannelli fotovoltaici e termici»; 2. «Recupero sottotetto ai fini abitativi»), ubicazione e nominativo del/i soggetto/i richiedente/i (fra cui il soggetto che ha presentato l’istanza di accesso civico);

- l’«Elenco autorizzazioni paesaggistiche semplificate rilasciate dal 03/10/2017 al 03/10/2022 che hanno interessato il sistema delle coperture esistenti» (in tutto n. 3) comprensivo di numero della pratica e dell’autorizzazione, oggetto indicante la tipologia di intervento effettuato (1. «Variante in corso d’opera alla Cila […]: lieve spostamento di due finestre (prospetto nord) e portafinestra (prospetto ovest); realizzazione nuovi abbaini»; 2. «manutenzione straordinaria del tetto con nuovo pacchetto isolante»), ubicazione e soggetto/i richiedente/i;

- l’«Elenco delle autorizzazioni di compatibilità paesaggistica rilasciate dal 03/10/2017 al 03/10/2022 che hanno interessato il sistema delle coperture esistenti» (in tutto n. 1) comprensivo di numero della pratica e dell’autorizzazione, oggetto indicante la tipologia di intervento effettuato («apertura di 2 abbaini sulla falda – a sanatoria»), ubicazione e soggetto richiedente;

- l’«Elenco giudizi impatto paesaggistico rilasciati dal 03/10/2017 al 03/10/2022 che hanno interessato il sistema delle coperture esistenti» (in tutto n. 4) comprensivo di numero della pratica, oggetto indicante la tipologia di intervento effettuato (1. «Ristrutturazione immobile esistente con interventi di riqualificazione energetica»; 2. «Recupero sottotetto ai fini abitativi con installazione pannelli solari e fotovoltaici»; 3. «Rifacimento copertura con inserimento di finestre a tetto, rifacimento solai e ridistribuzione spazi interni al piano primo»; 4. «Realizzazione nuova terrazza con demolizione porzione di copertura lato ovest e ammodernamento finiture e servizi di alcune camere - Albergo [identificato in atti]»), ubicazione e soggetto/i richiedente/i;

- gli estratti di tutti i verbali delle sedute della Commissione per il paesaggio riferita ai citati procedimenti, contenenti dettagli della procedura, autorizzazioni rilasciate ed eventuali condizioni poste al/ai richiedente/i l’autorizzazione.

Il soggetto istante non essendo soddisfatto dalla documentazione ricevuta, ha integrato la richiesta di accesso, chiedendo di ricevere anche copia degli «elaborati allegati alle richieste [di autorizzazione e delle] relazioni paesaggistiche e progetti», nonché dell’«eventuale ulteriore carteggio in possesso [dell’amministrazione] da cui evincere le concrete valutazioni svolte e le ragioni degli assensi».

In tale contesto, l’amministrazione – anche alla luce dell’opposizione manifestate da alcuni soggetti controinteressati – ha negato l’accesso all’ulteriore documentazione richiesta motivando nel dettaglio in ordine alla sussistenza del limite previsto dall’art. 5-bis, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013 in materia di protezione dei dati personali dei soggetti coinvolti e citati nella documentazione oggetto di accesso civico.

In tale quadro, il soggetto istante, ritenendo il rifiuto non corretto, ha presentato una richiesta di riesame al RPCT del Comune insistendo nella propria richiesta di accesso civico, rappresentando, fra l’altro, che «i dati personali ritenuti meritevoli di tutela (dati anagrafici, indirizzi, generalità dei professionisti, ecc.) possono essere agevole oggetto di oscuramento senza pregiudicare la conoscibilità dei documenti oggetto di ostensione e le valutazioni operate dalla pubblica amministrazione» e che «ove i dati contenuti nei documenti di cui si richiede l’ostensione siano riferiti a persone giuridiche, la disciplina sulla protezione dei dati non risulta applicabile, essendo la nozione di “dato personale” – e la conseguente tutela apprestata – riferita esclusivamente alle persone fisiche». A sostegno delle proprie tesi sono, inoltre, stati richiamati il parere del Garante n. 451 del 7/9/2018 e la sentenza del T.A.R. Brescia n. 136 del 14/2/2022.

OSSERVA

Dall’istruttoria emerge che oggetto di accesso civico è un’ampia documentazione relativa a tutti i procedimenti riferibili ad autorizzazioni e valutazioni paesaggistiche del Comune negli ultimi cinque anni, con particolare riferimento ai soli interventi di modifiche edilizie relative a sistemi di coperture esistenti, aperture, tasche, balconi, terrazze, finestre o abbaini.

Il Comune ha fornito al soggetto istante gran parte di tale documentazione richiesta (elenchi con tutti i dati di dettaglio ed estratti dei verbali della Commissione per il paesaggio con tutte le motivazioni), mentre ha rifiutato l’accesso civico ai restanti documenti per motivi di protezione dei dati personali.

Il RPCT ha trasmesso a questa Autorità ai fini dell’istruttoria l’intera documentazione non trasmessa ed oggetto della richiesta di riesame. Tale documentazione risulta contenere effettivamente dati e informazioni anche personali, di natura eterogenea, su cui tuttavia si ritiene necessario effettuare opportune distinzioni e valutazioni.

In primo luogo – come evidenziato anche dal soggetto istante nella richiesta di riesame richiamando un precedente orientamento di questa Autorità riguardante l’ostensione di documentazione relativa ad autorizzazioni paesaggistiche rilasciate dal Comune a una società a responsabilità limitata (parere n. 451/2018, doc. web n. 9045244) – i profili di competenza di questa Autorità, sono limitati alla tutela dei dati personali e per «dato personale» si intende «qualsiasi informazione riguardante una persona fisica identificata o identificabile («interessato»)» (art. 4, par. 1, n. 1, del RGPD). Di conseguenza, sono sottratte dall’ambito di applicazione della disciplina in materia di protezione dei dati personali le persone giuridiche, gli enti e le associazioni, che non possono beneficiare della tutela di cui al citato art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013 (cfr. anche considerando n. 14 del RGPD).

Dei nove procedimenti riferiti ad autorizzazioni e giudizi paesaggistici di cui è stata chiesto l’accesso civico, effettivamente uno solo riguarda una società in nome collettivo identificata in atti che gestisce un ristorante, e che non ha presentato opposizione, rispetto al quale nel provvedimento di diniego dell’accesso vengono richiamati generici motivi di protezione dei dati personali riguardanti il committente e il progettista. A seguito dell’analisi della documentazione trasmessa si ritiene, tuttavia, che i predetti dati personali possano essere agevolmente oscurati in caso di ostensione. Al riguardo, pertanto, si invita l’amministrazione, limitatamente a questo specifico procedimento, a una rivalutazione della motivazione, fornendo nel provvedimento di riscontro dell’accesso civico una congrua e completa spiegazione in ordine alla effettiva esistenza – fermo restando ogni altra valutazione circa l’esistenza di ulteriori limiti all’accesso civico previsti dalla disciplina statale di settore con specifico riferimento alle società (cfr. art. 5-bis, comma 2, lett. c, del d. lgs. n. 33/2013) che non rientrano nella competenza di questa Autorità e che potrebbero portare a rifiutare per altro verso l’accesso civico – di motivi per i quali l’ostensione della documentazione richiesta potrebbe eventualmente determinare un pregiudizio alla protezione dei dati personali ai sensi dell’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013, ad esempio, dei proprietari del ristorante. In caso contrario, si invita a tenere in considerazione la possibilità di concedere un accesso parziale nel procedimento in esame secondo l’art. 5-bis, comma 4, del d. lgs. n. 33/2013 omettendo i dati personali ivi presenti (riferiti ad esempio a tecnici e professionisti).

Quanto agli altri otto procedimenti di autorizzazioni e valutazioni paesaggistiche, la richiesta di ostensione riguarda documenti, riferiti ad abitazioni private, che sono stati utilizzati per le valutazioni della p.a. nel corso del procedimento, quali – essenzialmente – richiesta di autorizzazione, elaborati grafici/progetti, tavole, documentazione fotografica di interni ed esterni, planimetrie, procedimenti sanzionatori.

Sotto tale profilo, quindi, si tratta di un caso molto diverso da quello trattato dal T.A.R. Brescia n. 136 del 14/2/2022, citato dal soggetto istante nella richiesta di riesame a sostegno delle proprie ragioni. In tale fattispecie il giudice amministrativo non si è espresso sulla lesività dell’ostensione generalizzata di documenti particolareggiati afferenti ad abitazioni private di persone fisiche identificate, ma sull’ostensione «delle pratiche edilizie (comprensive dei titoli e degli allegati tecnico-grafici)» relativi «alla realizzazione di un nuovo ponte su un corso d’acqua pubblico» da parte di una società (proprietaria di un fondo situato in prossimità alla proprietà del soggetto istante) e ha ritenuto non sussistere profili «riservatezza commerciale o industriale [derivanti] dall’esibizione di tavole progettuali edilizie relative ad un ponte su un corso d’acqua pubblica di consistenza modesta e privo di valenza architettonica o ingegneristica originale», né altri profili di protezione dei dati personali.

Le caratteristiche del caso in esame sono invece molto diverse e implicano, di conseguenza, una ponderazione di tipo differente che tenga in considerazione anche il rispetto della tutela della riservatezza delle persone interessate.

Al riguardo, quanto agli atti presentati all’amministrazione per l’avvio della pratica edilizia (domanda di rilascio di autorizzazione paesaggistica o accertamento di compatibilità paesaggistica, esame di impatto paesistico, relazione del committente), alle autorizzazioni paesaggistiche integrali e ai pareri del Ministero sulla compatibilità paesaggistica, si ritiene che tali documenti contengano dati già forniti al soggetto istante, con la conseguenza che non sarebbe congruente con la valutazione già effettuata dall’amministrazione negarne l’accesso. In tal caso, occorre però oscurare, in sede di ostensione, i dati e le informazioni personali eccedenti rispetto alla finalità dell’accesso civico (es.: codici fiscali, residenza, recapiti telefonici, e-mail, p.e.c. dei proprietari e dei tecnici incaricati, eventuali altre informazioni di dettaglio eccedenti).

In relazione, invece, al resto della documentazione inviata dal Comune a questa Autorità ai fini dell’istruttoria, e che è stata oggetto del provvedimento di rifiuto dell’accesso civico, si evidenzia quanto segue.

Come ricordato nel citato provvedimento del Garante n. 521/2016, contenente l’«Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico», (cfr. anche provv. n. 15 del 18/1/2018, in www.gpdp.it, doc. web n. 7689066; provv. n. 360 del 10/8/2017, ivi, doc. web n. 6969290; provv n. 506 del 30/11/2017, ivi, doc. web n. 7316508), in base alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, l’articolo 10 della Cedu non conferisce, in via generale, all’individuo il diritto di accesso alle informazioni in possesso delle autorità pubbliche, né obbliga tali autorità a conferire allo stesso le medesime informazioni. Un tale diritto, o un tale obbligo, può essere, infatti, ricondotto alla più ampia libertà di espressione tutelata dall’art. 10 della Cedu, soltanto in situazioni particolari e a specifiche condizioni. Tra queste, assume particolare rilievo la circostanza che le informazioni oggetto di accesso attengano a questioni di interesse pubblico e pertanto, l’accesso alle informazioni in possesso delle autorità pubbliche possa ritenersi strumentale all’esercizio della libertà del richiedente di ricevere e di diffondere al pubblico le medesime informazioni, tale per cui il diniego dell’accesso costituirebbe una lesione di questa libertà (cfr. sul punto da ultimo il caso Magyar Helsinki Bizottság v. Ungheria, 8 Novembre 2016, parr. 156 e 160-163).

Inoltre, come indicato anche nelle Linee guida dell’ANAC sull’accesso civico, l’accesso “generalizzato” è servente rispetto alla conoscenza di dati e documenti detenuti dalla p.a. «Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico» (art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013) (cfr. par. 8.1).

Di conseguenza, quando l’oggetto della richiesta di accesso riguarda documenti contenenti informazioni relative a persone fisiche (e in quanto tali «dati personali») non necessarie al raggiungimento del predetto scopo individuato dalla legge, oppure informazioni personali di dettaglio che risultino comunque sproporzionate, eccedenti e non pertinenti, l’ente destinatario della richiesta, nel dare riscontro alla richiesta di accesso generalizzato, dovrebbe in linea generale scegliere le modalità meno pregiudizievoli per i diritti dell’interessato (ivi).

In tale contesto, va ricordato, che i dati e i documenti che si ricevono, a seguito di una istanza di accesso civico, divengono «pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell’articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada, in ogni caso, effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013).

Di conseguenza, è anche alla luce di tale amplificato regime di pubblicità dell’accesso civico che va valutata l’esistenza di un possibile pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali dei soggetti controinteressati, in base al quale decidere se rifiutare o meno l’accesso integrale ai documenti richiesti, oppure fornire un accesso parziale.

Inoltre, è necessario rispettare, in ogni caso, i principi del RGPD di «limitazione della finalità» e di «minimizzazione dei dati», in base ai quali i dati personali devono essere «raccolti per finalità determinate, esplicite e legittime, e successivamente trattati in modo che non sia incompatibile con tali finalità», nonché «adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati» (art. 5, par. 1, lett. b e c). Bisogna, altresì, tenere conto delle ragionevoli aspettative di confidenzialità degli interessati e della non prevedibilità delle conseguenze derivanti a questi ultimi dalla conoscibilità da parte di chiunque dei dati personali richiesti (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).

Con particolare riferimento alla documentazione non fornita al soggetto istante nel caso in esame, risulta in primo luogo la presenza di particolareggiati progetti, riproduzioni fotografiche, relazioni tecniche illustrative, tavole grafiche ed elaborati grafici che riguardano abitazioni private e che riproducono nel dettaglio spazi esterni e, in molti casi, anche gli spazi interni e la distribuzione degli ambienti, di unità destinate ad abitazione, fornendo notizie private relative alla proprietà posseduta e alle relative caratteristiche, investendo, dunque, aspetti che rientrano anche nella sfera personale privata e familiare dei soggetti controinteressati, come sostenuto anche in sede di opposizione all’accesso da un soggetto controinteressato.

In un solo procedimento di valutazione paesaggistica risulta, inoltre, anche la presenza di documenti riguardanti un procedimento sanzionatorio avviato per assenza dell’autorizzazione paesaggistica, che, tuttavia, il soggetto interessato ha poi chiesto e ottenuto in sanatoria (come risulta dagli atti).

In tale quadro – ai sensi della normativa vigente, delle richiamate indicazioni contenute nelle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico – si ritiene, in conformità ai precedenti orientamenti del Garante in materia di accesso civico alla documentazione inerente a planimetrie e rilievi fotografici di abitazioni private o a procedimenti sanzionatori (cfr., provv. n. 31 del 27/1/2022, in www.gpdp.it, doc. web n. 9745282; n. 271 del 17/12/2020, doc. web n. 9521857; n. 15 del 18/1/2018, doc. web n. 7689066), che l’integrale ostensione dell’ulteriore documentazione richiesta tramite l’accesso civico rispetto a quella già oggetto di ostensione (quali progetti, riproduzioni fotografiche, relazioni tecniche illustrative, tavole grafiche ed elaborati grafici, informazioni e documenti riguardanti il procedimento sanzionatorio per assenza dell’autorizzazione paesaggistica poi sanata) – anche considerando il particolare regime di pubblicità dei dati e informazioni ricevuti tramite l’istituto dell’accesso civico (cfr. art. 3, comma 1, d. lgs. n. 33/2013) – determina un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà dei soggetti controinteressati, arrecando a questi ultimi, a seconda delle ipotesi e del contesto in cui le informazioni fornite possono essere utilizzate da terzi, proprio quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013, art. 5, par. 1, lett. b e c, del RGPD). Ciò anche considerando le ragionevoli aspettative di confidenzialità degli interessati al momento in cui l’amministrazione ha raccolto le relative informazioni, nonché la non prevedibilità, al momento della raccolta dei dati, delle conseguenze derivanti dalla eventuale conoscibilità da parte di chiunque dei dati richiesti tramite l’accesso civico per ulteriori finalità non conosciute (né conoscibili) dai soggetti controinteressati (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).

Rimane, in ogni caso, salva la possibilità che la documentazione per la quale sia stato negato l’accesso civico possa essere resa ostensibile, laddove il soggetto istante, riformulando l’istanza ai sensi della diversa disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi (artt. 22 ss. della l. n. 241 del 7/8/1990), motivi nella richiesta l’esistenza di un interesse “qualificato”, ossia di «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso».

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Comune di Sale Marasino, ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013.

In Roma 29 gennaio 2023

IL PRESIDENTE
Stanzione