Gaetano Rasi - La privacy come qualità nella moderna economia
Sessione parallela: "Approccio economico alla protezione dei dati - Bilanciamento costi e profitti"

Sommario: 1. Profondi cambiamenti - 2. La valutazione delle esigenze del mercato - 3. Incidenza nei rapporti fra soggetti economici - 4. La privacy come qualità

Alla fine del 2002 l´Autorità garante italiana ha tenuto un Convegno internazionale sul rapporto tra data protection e impresa: da costo a risorsa. Tra poche settimane uscirà un volume che pubblica i contributi dei relatori di vari Paesi.

Ritengo possa essere utile per i lavori di questa sessione esporre alcune riflessioni tratte dall´introduzione al volume che ho avuto l´onore di curare.

1. Profondi cambiamenti

Siamo tutti convinti che viviamo un´epoca di profondi cambiamenti che attraversano in modo sempre più intenso tutte le attività umane. I progressi tecnologici, da un lato, rendono possibili meccanismi di comunicazione un tempo impensabili e consentono quasi di annullare le distanze nei trasferimenti delle merci, dei capitali, delle persone e riducono i tempi di realizzazione delle scelte, influendo direttamente sulle modalità di produzione e di distribuzione dei beni; dall´altro lato, sempre gli stessi progressi tecnologici influiscono sul - oppure (come nel caso di Internet) si sottraggono al - tradizionale rapporto che collega l´efficacia di una normativa nazionale ad un ambito territoriale determinato. Tutto questo comporta, rispetto al tema della tutela dei dati personali, spunti di riflessione di varia natura che confermano giorno dopo giorno che una generale normativa sulla protezione dei dati personali è davvero il crocevia verso il quale convergono i possibili percorsi di sviluppo della società contemporanea.

Solitamente l´analisi delle conseguenze derivanti da queste innovazioni e da queste possibilità si sofferma su formulazioni di carattere giuridico che individuano i limiti, positivi o negativi, rispetto al diritto ad esercitare un controllo sulle informazioni che ci riguardano.

Ma, da economista, credo opportuno sottolineare che, insieme con le consapevolezze etiche e con le situazioni giuridiche da tutelare, si modifica il peso dei fattori produttivi e distributivi rispetto ai risultati e cambia l´organizzazione del lavoro all´interno delle aziende.

Una riflessione particolare merita la scomposizione dei processi produttivi. Mi riferisco al fenomeno sempre più diffuso della parcellizzazione delle fasi intermedie fra il varo del progetto riguardante un prodotto (merce o servizio) e la sua commercializzazione. E qui hanno luogo passaggi di dati personali.

Il diffondersi delle fasi di scomposizione del processo non è deindustrializzazione bensì attribuzione di funzioni specifiche e specialistiche di singoli elementi e ruoli per poi riassumere a livello finale l´assemblaggio e dar luogo al prodotto finito. Ed anche qui vi è, nei passaggi fra diversi responsabili o titolari, un trattamento dei dati personali.

Da tempo, poi, il concetto di innovazione come motore del progresso produttivo va oltre l´incidenza sui processi di fabbricazione o sull´invenzione di nuovi prodotti. E´ innovazione pure una nuova organizzazione (per esempio, la terziarizzazione esterna come l´outsourcing), l´impiego di sistemi automatici nella comunicazione ed elaborazione dei dati, la gestione consortile di settori aziendali comuni ad altre imprese.

2. La valutazione delle esigenze del mercato

Il successo di una innovazione dipende non solo dalla sua originalità, ma spesso dalla capacità di valutare le esigenze emergenti o latenti nel mercato.

Questo ci porta a considerare l´elemento personale della valutazione del venditore e dell´acquirente nella determinazione a concludere il negotio moderno.

Nei contratti bilaterali - compresi quelli di pura adesione ad una offerta al pubblico (per es. l´esposizione della merce in vetrina o su uno scaffale, oppure quella che viene reclamizzata sui media) - oltre la problematica derivante dai vincoli fiscali o di contratto e le condizioni legate alla accessibilità ed alla disponibilità immediata o futura del bene, la determinazione ad operare dei singoli soggetti deriva non solo dalla convenienza o meno, ma si fonda anche su certezze garantite.

Quindi emerge come decisivo nella formazione delle volontà del venditore e del compratore, oltre il calcolo della convenienza, anche quello della certezza. E questo ultimo è un elemento tipico della personalità di chi opera.

Analizziamo in sintesi le componenti complessive in gioco nella formazione della volontà: a) il rapporto tra il sacrificio per il prezzo da pagare e l´utilità prevista per il bene da acquisire; b) la convenienza a privarsi del bene in relazione al guadagno calcolato nell´incasso del corrispettivo; c) il grado di rischio nelle modalità di vendita o di acquisto: fornitura immediata o differita, pagamenti in contanti o dilazionati; d) garanzie rispetto ad eventuali vizi occulti; e) bontà dei mezzi di pagamento; f) fiducia nella assistenza post vendita (pezzi di ricambio, riparazioni, celerità dell´intervento per guasti, ecc.); g) grado di affidabilità nella gestione del rapporto (professionalità, riservatezza, personalizzazione, continuità, grado del servizio, qualità della prestazione, adeguatezza delle informazioni, istruzioni per l´uso, ecc.).

I punti c) e g) riguardano trattamenti dei dati personali. Come appare evidente, una corretta gestione delle informazioni riguardanti coloro che le raccolgono, o le forniscono, danno certezza al mercato: i venditori tendono ad espandere l´offerta e gli acquirenti sentono tutelati i loro diritti. La regolamentazione dell´elemento responsabilità nei comportamenti a prestazioni corrispettive fornisce fiducia e costituisce la base delle fasi espansive del ciclo economico.

Non esiste attualmente un sistema di misurazione della qualità, derivante dal corretto trattamento dei dati personali, nelle attività economiche relative allo scambio tra bene e corrispettivo. Tuttavia esso risulta rilevante in relazione all´importanza che, da un lato, le imprese attribuiscono alle informazioni sulla moralità e puntualità nei pagamenti da parte degli aspiranti clienti e, dall´altro, alla preoccupata attenzione che gli acquirenti pretendono circa l´esatta fornitura di notizie sul proprio comportamento. Il problema della tutela della riservatezza è essenziale in tema di valutazione dell´affidabilità.

Mutano inoltre le relazioni tra le imprese ed i consumatori.

I pubblicitari, come affermava Vance Packard negli anni Cinquanta, utilizzavano le tecniche tradizionali dei persuasori occulti che "non vendono prodotti ma comprano clienti" per l´industria standardizzata. Di fronte ad un mercato di massa anche la comunicazione commerciale tendeva alla massificazione. Il consumatore non era preso in considerazione in quanto individuo, ma come membro di un gruppo omogeneo, privo di diversificazioni. Al contrario oggi tendono ad affermarsi, anche a causa dei moderni sistemi di comunicazione interattiva, nuovi metodi di relazione fondati sulla personalizzazione dei messaggi pubblicitari: il consumatore si trova così al centro di una rete di messaggi che convergono per indurlo all´acquisto facendo leva sui suoi specifici interessi e bisogni individuali. Si è ormai realizzato il passaggio dal "mercato rivolto alle masse" al "mercato rivolto agli individui".

Ma non sono solo i momenti del "contatto commerciale" e dell´"invito all´acquisto" ad essere mutati. Anche la fase post-vendita, e quindi i servizi offerti a chi è già diventato cliente, risente fortemente della possibilità tecnica di modulare l´assistenza assecondando le mutevoli e diversificate esigenze del consumatore.

Non a caso, da tempo ormai, le aziende parlano di fidelizzazione del cliente e investono ingenti risorse per gestire con attenzione il rapporto con il cliente per protrarlo nel tempo, secondo i metodi che la terminologia anglosassone qualifica come Customer Relationship Management (o CRM).

Credo sia importante osservare che anche la Pubblica amministrazione, sia a livello centrale che locale, tende a utilizzare gli strumenti tecnologici per favorire i rapporti con i singoli cittadini al fine di offrire con celerità e trasparenza i propri servizi: mi riferisco in particolare a quel processo di modernizzazione dell´attività burocratica che va sotto il nome di E-government. Questo cambiamento complesso, che contiene in sé aspetti positivi per le imprese ed i soggetti pubblici e di vantaggio per il consumatore ed il cittadino, presenta però elementi di problematicità e di pericolo.

3. Incidenza nei rapporti fra soggetti economici

In particolare, in questa prospettiva, la tutela dei dati personali assume una valenza centrale, incidendo profondamente nel quadro dei rapporti tra i soggetti economici.

La privacy, quindi, mantenendo il suo ruolo essenziale nel contesto dei diritti fondamentali della persona (ossia, assurgendo a prerequisito per l´affermazione di tutti gli altri diritti individuali costituzionalmente definiti), acquisisce anche una funzione strategica per determinare gli sviluppi futuri del mercato. Essa, meritoriamente, può individuare il limite invalicabile per difendere il cittadino da azioni condizionanti o invasive ad opera delle imprese oppure della Pubblica Amministrazione. Ma, negativamente, può anche costituire una remora per lo sviluppo di un´offerta che non riesca ad adeguarsi ai bisogni della domanda espressa dalla società civile e dal mercato, come vuole una fondamentale legge economica. Si tratta quindi di definire i termini necessari per fare in modo che la tutela dei dati personali divenga una leva di sviluppo economico e non un fattore frenante della crescita.

Posta la problematica in questi termini, appare evidente che il diritto alla tutela dei dati personali è in ogni caso destinato a svolgere una funzione fondamentale per disegnare i futuri assetti del rapporto tra imprese e consumatori oltre che tra gli enti pubblici ed i cittadini.

Da una parte sta il rischio, reso possibile dalle nuove tecnologie, di un consumatore assediato, denudato ed influenzabile, conosciuto e scrutato quotidianamente dai "raccoglitori di informazioni personali" che, se non sono sottoposti a regolamentazioni e controlli - meglio ad autoregolamentazioni (i codici deontologici) - potranno usare questi dati per sollecitare acquisti inutili o dannosi e stimolare bisogni non reali né attuali. Il rischio del plagio o del cedimento per stanchezza è la conseguenza finale. Dall´altra si può concretizzare la prospettiva di un mercato bloccato che, messo nell´impossibilità di dialogare con il consumatore e di stabilire un rapporto diretto con il cliente, sarebbe destinato a ritornare sui suoi passi ed a riutilizzare i metodi dei "persuasori occulti" per indurre a consumi di massa, ricorrendo a forme di pubblicità invadente e ridondante. Analoghe considerazioni si possono delineare nei confronti dell´operato delle amministrazioni pubbliche.

4. La privacy come qualità

La tutela dei dati personali da parte delle pubbliche autorità ed il perseguimento della loro protezione da parte dell´individuo, collocati in un efficiente e consapevole contesto economico, possono invece offrire un utile supporto alla definizione di un corretto e più produttivo rapporto tra impresa e consumatore e, per l´altro aspetto, tra le Istituzioni ed i cittadini. L´esistenza di norme di tutela dei dati personali, infatti, può permettere di migliorare la qualità del rapporto con il cliente e con il cittadino: le aziende possono disporre di informazioni corrette e genuine, raccolte con il consenso dell´interessato, il quale desideri effettivamente essere contattato per finalità commerciali. Lo stesso discorso può essere effettuato rispetto ai dati trattati dagli enti che forniscono servizi di utilità generale. Si profila in tal maniera un contenuto di utilità sociale e di eticità diffusa per la moderna economia aperta che tende ad identificarsi con la società aperta e con un consapevole concetto di vantaggio collettivo.

D´altra parte se si esamina l´evoluzione della privacy nel corso della sua storia ormai secolare, sembra di poter dire che la capacità di adattamento alle nuove esigenze sociali sia proprio l´elemento caratterizzante, ed anche il nocciolo di questa conquista giuridica.

La tutela dei dati personali rappresenta comunque, da oltre trent´anni, un fenomeno normativo ampiamente codificato nell´area europea. La Data Protection si è inserita nella tradizione del diritto alla privacy che era nato alla fine del secolo XIX nel sistema giuridico statunitense come espressione elitaria del "diritto di essere lasciati soli". Ma oggi essa è diventata la risposta ad un´esigenza diffusa trasversalmente nei diversi ceti sociali: quella di permettere ad ognuno di esercitare un controllo sulle informazioni che lo riguardano in modo da essere arbitro del rapporto, spesso conflittuale, che esiste tra l´individuo e la collettività. Così la protezione dei dati personali ha cessato di essere un diritto banalmente destinato a tutelare i privilegi di pochi ed è diventata un presupposto per lo sviluppo della personalità individuale di ciascuno, un prerequisito per l´esercizio dei diritti fondamentali di tutti i cittadini. Non a caso, proprio la protezione dei dati di carattere personale è inserita - nel capo dedicato alla Dignità della persona - tra i principi di apertura che definiscono la Carta dei diritti fondamentali dell´Unione Europea sottoscritta a Nizza nel dicembre 2000. Ed ora appare ripresa nell´art. 50 del Progetto di Costituzione.

É dunque una conquista sociale e culturale oltre che politica di assoluto rilievo. Deve essere intesa anche come progresso economico legato alla qualità dei beni prodotti e scambiati.

Questo è tanto più evidente in relazione all´impetuoso sviluppo tecnologico ed all´importanza, non solo sociale ma anche economica, che ha assunto il libero flusso delle informazioni. Se è diventato sempre più facile comunicare e raccogliere informazioni su ognuno di noi per le finalità più diverse, diventa essenziale stabilire entro quali limiti questi trattamenti di dati siano legittimi e secondo quali limiti possa essere esercitato il diritto all´autodeterminazione informativa del quale ognuno dispone.

Da questa premessa emerge chiaramente che il quadro normativo della Data Protection ha fondamento, oltre che nel progresso etico e culturale, anche nelle analisi sociologiche ed economiche, superando gli aridi steccati dei tecnicismi giuridici.

Gaetano Rasi - Privacy as Quality in Modern Economy
Parallel Session: "Economic Approach to Privacy Protection - Balancing Costs and Profits"

Contents: 1. Deep-Ranging Changes; 2. Assessing Market Requirements; 3. Effects on the Relationships between Economic Actors; 4. Privacy as Quality;

At the end of 2002, the Italian data protection Authority held an international Conference on the relationship between data protection and enterprise (Privacy: Cost to Resource). A book collecting the contributions presented at the Conference is to be published in a few weeks.

I believe it may be useful for the discussion in this Session to outline some considerations contained in the Foreword to this book, which I was honoured to edit.

1. Deep-Ranging Changes

We all believe that we are living through an age of deep-ranging changes involving, to an ever-increasing extent, all human activities. Technological developments enable communication in a way that was unconceivable up to some time ago, indeed they allow almost doing away with distance in the transfers of goods, capitals, and persons and reduce decision-making time by directly influencing production and distribution mechanisms. On the other hand, technological developments produce effects on - or, as is the case with the Internet, go beyond - the relationship conventionally existing between effectiveness of domestic law and territorial scope of application. As regards personal data protection, this raises several issues for consideration - which confirm day after day that the overall framework of data protection legislation is really at the crossroads of the development paths followed by contemporary society.

In analysing the consequences resulting from these innovations and opportunities, one usually dwells on the legal wording setting out the limitations that may apply, if any, to an individual´s right of being in control of the information concerning him or her.

Being an economist, I think it is appropriate to point out that - jointly with the ethics principles and the legal conditions to be safeguarded - there is also a change in progress concerning both the weight of production and distribution factors as related to final results and work management policies inside enterprises.

Specific attention should be paid to the de-composition of production processes. I am referring to the increasingly widespread practice of fragmenting the steps between launch of the project concerning a given product (good or service) and marketing of such product. This is where personal data are transferred.

The widespread practice of process decomposition is not an instance of de-industrialisation; in fact, it entails conferring specific, specialised functions in respect of individual components and positions that will be ultimately assembled to yield the finished product. Again, personal data are processed throughout the phases of this process.

Moreover, innovation as the driver of production progress has long ceased being limited to the effects produced on manufacturing processes or else on the invention of new products. Indeed, innovation also means introducing new organisational patterns - such as the externalization allowed by outsourcing -, using automated systems to communicate and process data, or jointly managing business sectors that are shared with other enterprises.

2. Assessing Market Requirements

Innovations are successful not only to the extent that they are original, but also - quite often - insofar as they are based on the assessment of emerging and/or hidden market requirements.

This consideration shifts the focus of discussion on the personal components of the assessment performed by seller and purchaser in the decision-making leading to conclusion of a "contract" in modern times.

In bilateral contracts - including those based on the mere acceptance of a public offer, such as the exhibition of goods in a shop window or on a shelf, or an offer advertised on media - a party´s decision to enter the contract does not result exclusively from cost assessment as it is also based on the existence of some guaranteed certainties, in addition to the considerations relating to taxation and/or contractual constraints as well as to the immediate and/or future availability and accessibility of the relevant good. Therefore, a key role in shaping both the seller´s and the purchaser´s intent is played by the assessment of the certainty degree in addition to the evaluation of economic suitability. And the former item is a typical component of an actor´s individual personality.

Let us briefly consider the components coming into play as regard intent formation. They are the following: a) the ratio between the sacrifice inherent in the price to pay and the expected benefit resulting from the good to be acquired; b) the economic suitability related to deprivation of the good as opposed to the profit resulting from payment of the relevant consideration; c) the degree of risk related to sale/purchase mechanisms, immediate/postponed delivery, and payment in cash or by instalments; d) guarantees against hidden flaws/defects; e) validity of payment means; f) trust in post-sales assistance (spare parts, repairs, time to repair, etc.); g) reliability in managing customer relations (professionalism, confidentiality, customisation, continuity, service levels, performance quality, adequacy of information, instructions for use, etc.).

Points c) and g) are related to the processing of personal data. It is quite clear that the appropriate management of the information concerning those collecting and/or providing such information means certainty for the market. Sellers tend to expand their offers and purchasers feel that their rights are safeguarded. Regulating liability in performance-based contracts is a source of trust as well as providing the foundations for the expansion phases of the economic cycle.

There is currently no assessment system available as regards the quality resulting from the appropriate processing of personal data in the economic activities related to the exchange of goods against a consideration. However, this component would appear to play a key role by having regard to the importance attached by businesses to the information on their prospective customers´ conduct and timeliness in paying as well as, on the other hand, to the concern shown by purchasers in respect of the accuracy of the information describing their conduct. The protection of privacy is fundamental in connection with assessing reliability and creditworthiness.

The relationships between enterprises and consumers are also changing.

As maintained by Vance Packard in the ‘50s, advertising companies availed themselves of the techniques conventionally implemented by "hidden persuaders", who "do not sell products, but buy customers" for mass-production industry. In the face of a mass market, commercial communication also tended to massification. Consumers were not taken into consideration as individuals, but rather as members of a homogeneous, non-diversified group. Conversely, new contacting methods based on customised advertising are getting increasingly common nowadays - partly because of the modern interactive communication systems. Each consumer is therefore becoming the focus of a network of messages converging on him/her to get him/her to purchase goods by leveraging his/her specific interests and individual requirements. The shift from "mass-oriented" to "individual-oriented" markets has already taken place.

However, the change has not concerned "commercial contact" and "invitation to purchase" components only. The post-sales phase, i.e. the services provided to established customers, is also undergoing considerable modifications because of the technical possibility to fine-tune assistance by meeting the consumer´s ever-changing, diversified requirements.

It is no chance that customer loyalty programs have long become the staple of business management and huge resources are being invested in order to carefully manage customer relationships and extend their duration - according to Customer Relationship Management (CRM) principles.

I think it is important to point out that the public administration also avails itself increasingly of technological tools, at both central and local level, in order to facilitate contacts with citizens and provide its services speedily and transparently. I am referring, in particular, to the modernisation of bureaucratic activities that is often referred to as e-government. This complex change, though including positive features for both enterprises and public bodies and producing beneficial effects to consumers and citizens, is also fraught with some dangers and criticalities.

3.Effects on the Relationships between Economic Actors

The protection of personal data - seen against this background - takes on key importance as it produces deep-ranging effects on the relationships between economic actors.

Thus, privacy retains its fundamental role within the framework of fundamental personal rights - that is to say, it is established by now as a pre-requisite to ensure implementation of all other personal rights set out in constitutional instruments - and, at the same time, it is coming to play a strategic role in determining future market developments. Privacy can set the inviolable boundary defending citizens against undue influence and/or interference from enterprise and/or the public administration. However, in a negative perspective, privacy can also dampen the development of an offer that cannot adjust to the demand coming from markets and the society at large - as per a fundamental law of economics. Therefore, it is necessary to create the conditions for the protection of personal data to become a driver of economic development rather than a hindrance to growth.

Given these premises, there is little doubt that the right to personal data protection is bound to play a fundamental role in shaping the future pattern of the relationships between enterprise and consumers as well as between public bodies and citizens.

On the one hand, there is the danger - resulting from new technologies - that consumers are besieged, denuded and influenced, investigated and surveilled daily by "collectors of personal information" - who, in the absence of rules and checks, or preferably of self-regulatory tools such as codes of practice, might use this information to urge useless or downright harmful purchases and stimulate demand in a way that is unrelated to real, actual requirements. The ultimate risk is that customers may be exposed to undue influence or else give up in exhaustion. On the other hand, markets might end up being blocked and unable to get in touch with consumers to set up a direct relationship with them, which would oblige them to re-trace their steps and avail themselves of the methods used by "hidden persuaders" to induce mass consumption - via invasive, redundant advertising. Similar considerations apply to the activity of the public administration.

4.Privacy as Quality

The protection of personal data by public authorities and the attempt to protect personal data made by individuals - if placed in an efficient, knowledgeable economic context - can actually assist in developing appropriate, more productive relationships between enterprise and consumers as well as between institutions and citizens. Indeed, the existence of data protection legislation can allow improving the quality of relationships with customers and citizens: enterprises can be provided with accurate, truthful information that is collected with the data subjects´ consent where the latter are really interested in being contacted for commercial purposes. The same applies to the data that are processed by public utility bodies. In this manner, social usefulness and all-round ethicality can become components of today´s open economy, which tendentially goes hand in hand with the open society and the awareness of the community benefits to be achieved.

On the other hand, if one considers the evolution of privacy over its century-old history, one could argue that its peculiar feature, indeed the core of this major legal achievement, consists exactly in the capability to adjust itself to new social requirements.

Personal data protection has been the subject of deep-ranging regulations throughout Europe for over thirty years. Data protection has sprouted from the privacy law tree, which had been first sown at the end of the 19th century in the US legal system as the expression of the elitarian "right to be left alone". However, nowadays it has turned into the response to a requirement existing cross-wise in all social strata - i.e. the requirement that everyone should be in control of the information concerning him or her so as to be free to decide how to behave in the frequently strained relations between individuals and society. Personal data protection has ceased to be a right simply aimed at protecting the privileges of the happy few; it has become a pre-requisite for the development of everyone´s personality - a pre-requisite to exercise the fundamental rights pertaining to all citizens. It is no chance that exactly the protection of personal data is included - in the Chapter concerning "Dignity of Individuals" - among the opening principles of the Charter of Fundamental Rights of the EU signed in Nice in December 2000 - now corresponding to Article 50 of the Draft Constitution.

Therefore, we are confronted with a social, cultural and political achievement of the utmost importance, which should also be regarded as an economic advancement related to quality of the goods that are produced and exchanged.

This is shown most clearly by considering the unrelenting technological development and the importance that is attached to the free flow of information both in social and in economic terms. Whilst it is increasingly easy to communicate and collect information on any of us for multifarious purposes, it is fundamental to set out the boundaries within which this type of processing is lawful and to what extent one may exercise the right to informational self-determination.

I think it is quite evident that the regulatory framework applying to data protection rests not only on ethical and cultural developments, but also on the findings of sociological and economic analysis - which goes well beyond the dry ground of legal technicalities.