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Parere su istanza di accesso civico - 23 novembre 2020 [9563405]

[doc. web n. 9563405]

Parere su istanza di accesso civico - 23 novembre 2020

Registro dei provvedimenti
n. 230 del 23 novembre 2020

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

VISTO il Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, «relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati)» (di seguito “RGPD”);

VISTO l’art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (di seguito “Codice”);

VISTO l’art. 5, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

VISTA la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, adottata d’intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. serie generale n. 7 del 10/1/2017 e in http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6666 (di seguito “Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico”);

VISTO il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

VISTA la richiesta di parere del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) dell’Agenzia delle entrate, presentata ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

CONSIDERATO che il predetto art. 5, comma 7, prevede che il Garante si pronunci entro il termine di dieci giorni dalla richiesta;

RITENUTO che il breve lasso di tempo per rendere il previsto parere non permette allo stato la convocazione in tempo utile del Collegio del Garante;

RITENUTO quindi che ricorrono i presupposti per l’applicazione dell’art. 5, comma 8, del Regolamento n. 1/2000 sull’organizzazione e il funzionamento dell’ufficio del Garante, nella parte in cui è previsto che «Nei casi di particolare urgenza e di indifferibilità che non permettono la convocazione in tempo utile del Garante, il presidente può adottare i provvedimenti di competenza dell’organo, i quali cessano di avere efficacia sin dal momento della loro adozione se non sono ratificati dal Garante nella prima riunione utile, da convocarsi non oltre il trentesimo giorno» (in www.gpdp.it, doc. web n. 1098801);

Vista la documentazione in atti;

PREMESSO

Con la nota in atti il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) dell’Agenzia delle entrate ha chiesto al Garante il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013, nell’ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame su due provvedimenti di diniego parziale adottati dalle Direzioni regionali dell’Agenzia dell’entrate della Lombardia e del Veneto su molteplici istanze di accesso civico presentate alle singole direzioni provinciali delle suddette regioni.

Dall’istruttoria risulta che è stata presentata la stessa richiesta di accesso civico – ai sensi dell’art. 5 comma 2, del d. lgs. n. 33/2013 – agli uffici di 13 direzioni provinciali dell’Agenzia delle entrate della regione Lombardia e di 7 direzioni provinciali dell’Agenzia delle entrate della regione Veneto. Tali istanze avevano tutte lo stesso oggetto, ossia la richiesta di copia della «Lista completa dei nominativi delle persone fisiche e/o società e/o associazioni e/o ditte individuali che hanno ricevuto sgravi da parte [dell’]agenzia [delle entrate], per effetto della legge 228/12 art 1» con la specificazione «del comma di riferimento[, se] comma 540 oppure comma 538», nonché «per ogni singolo sgravio di conoscere il relativo importo, periodo richiesto dal 01 01 2013 al 30 10 2017 [oppure in alcuni fino al 31/12/2016]».

Le Direzioni regionali dell’Agenzia dell’entrate della Lombardia e del Veneto, che hanno riscontrato le istanze di accesso civico, non hanno fornito i dati personali dei soggetti interessati sulla base dell’esistenza del limite previsto dall’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013, relativo alla protezione dei dati personali, evidenziando, fra l’altro, che gli adempimenti connessi alla necessità di coinvolgere nel procedimento tutti i soggetti interessati avrebbero reso, nel caso di specie, «particolarmente lungo, laborioso ed oneroso il procedimento, atteso l’elevato numero di soggetti coinvolti». Inoltre, è stato rappresentato che direzioni provinciali non sarebbero in grado di produrre in via diretta o automatizzata le liste recanti le informazioni richieste relativamente ai soggetti che hanno ricevuto sgravi per effetto della legge n. 228/2012, in quanto sarebbe in ogni caso necessaria un’attività di rielaborazione dei dati.

Pertanto, al fine di soddisfare in ogni caso, «l’esigenza informativa alla base dell’accesso generalizzato», è stato concesso un accesso parziale, fornendo i dati estrapolati dall’applicativo in forma aggregata, per ogni singola direzione provinciale delle singole regioni, comunicando il numero di sgravi effettuati nel periodo richiesto e l’importo complessivo dello sgravio, nonché – per quanto riguarda la direzione regionale del Veneto – anche il numero di: casi in cui si è avuta «prescrizione o decadenza del diritto di credito sotteso, intervenuta in data antecedente a quella in cui il ruolo è divenuto esecutivo»; provvedimenti «di sgravio emesso dall’Ente creditore»; casi di «sospensione amministrativa concessa dall’Ente creditore»; casi di «sospensione giudiziale oppure sentenza che abbia annullato in tutto o in parte la pretesa dell’Ente creditore, emessa in giudizio al quale l’Agente della riscossione non ha preso parte»; pagamenti «effettuat[i], riconducibil[i] al ruolo che origina l’atto sopra indicato, in data antecedente alla formazione del ruolo stesso, in favore dell’ente creditore»; «altre cause di non esigibilità».

Il richiedente l’accesso civico ha quindi presentato una richiesta di riesame dei provvedimenti di accesso parziale al RPCT dell’Agenzia delle entrate (art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013), ritenendoli non legittimi e insistendo nelle proprie richieste di ottenere «la lista completa dei nominativi delle persone fisiche e/o società e/o associazioni e/o ditte individuali, che hanno ricevuto sgravi per effetto della Legge 24 dicembre 2012, n. 228 nonché l’importo dei relativi sgravi, per il periodo compreso tra il 01/01/13 e il 30/10/17, in possesso dell’Agenzia delle Entrate – Direzione Regionale del Veneto, dell’Agenzia delle entrate - Direzione Provinciale di Milano 1 e dell’Agenzia delle Entrate – Direzione Provinciale di Milano 2»

OSSERVA

1. La normativa di settore in materia di sgravi fiscali

L’art. 1, commi 537-540, della legge n. 228 del 24/12/2012, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2013)», come ricordato dal RPCT nella richiesta di parere al Garante, ha «disciplinato l’istituto della sospensione legale della riscossione e del successivo annullamento dei ruoli affidati all’Agente della riscossione, da parte dell’ente creditore, al ricorrere di determinati presupposti». Nello specifico gli enti e le società incaricate per la riscossione dei tributi sono obbligati a sospendere immediatamente ogni iniziativa finalizzata alla riscossione delle somme iscritte a ruolo o affidate, a seguito della presentazione (entro 60 giorni dalla notifica) di una dichiarazione da parte del debitore «con la quale venga documentato che gli atti emessi dall’ente creditore prima della formazione del ruolo, ovvero la successiva cartella di pagamento o l’avviso per i quali si procede, sono stati interessati:

a) da prescrizione o decadenza del diritto di credito sotteso, intervenuta in data antecedente a quella in cui il ruolo è reso esecutivo;

b) da un provvedimento di sgravio emesso dall’ente creditore;

c) da una sospensione amministrativa comunque concessa dall’ente creditore;

d) da una sospensione giudiziale, oppure da una sentenza che abbia annullato in tutto o in parte la pretesa dell’ente creditore, emesse in un giudizio al quale il concessionario per la riscossione non ha preso parte;

e) da un pagamento effettuato, riconducibile al ruolo in oggetto, in data antecedente alla formazione del ruolo stesso, in favore dell’ente creditore» (comma 538).

È, inoltre, previsto che, in caso di mancata attivazione della procedura indicata per l’ente creditore, «trascorso inutilmente il termine di duecentoventi giorni dalla data di presentazione della dichiarazione del debitore allo stesso concessionario della riscossione», le partite [relative agli atti espressamente indicati dal debitore] sono annullate di diritto e quest’ultimo è considerato automaticamente discaricato dei relativi ruoli» (commi 539 e 540).

2. Il caso sottoposto all’attenzione del Garante

Il caso in esame ha a oggetto la questione riguardante l’ostensione, tramite l’istituto dell’accesso civico, di dati identificativi di soggetti – «persone fisiche e/o società e/o associazioni e/o ditte individuali» – che hanno ricevuto sgravi dall’Agenzia delle entrate ai sensi del predetto art. 1, commi 538 e 540, della legge n. 228/2012, per un periodo di circa 4 anni (dal 2013 al 2017).

a) Profili procedimentali

La normativa in materia di accesso civico prevede che l’amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati, ai sensi del citato art. 5-bis, comma 2 – ossia di soggetti che possono subire un pregiudizio concreto non solo alla protezione dei dati personali e alla libertà e segretezza della corrispondenza; ma anche agli interessi economici e commerciali di persone fisiche o giuridiche (compresi proprietà intellettuale, diritto d’autore, segreti commerciali) – «è tenuta a dare comunicazione agli stessi, mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento, o per via telematica per coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione. Entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione, i controinteressati possono presentare una motivata opposizione, anche per via telematica, alla richiesta di accesso» (art. 5, comma 5, d. lgs. n. 33/2013).

In tale quadro, dalla documentazione inviata al Garante ai fini dell’istruttoria, risulta che il numero totale degli sgravi descritti dalla legge, oggetto di richiesta di accesso civico per tutto il periodo indicato (4 anni), è riferibile a diverse migliaia di casi che, per dare un’idea, solo per la Regione Lombardia si aggirano a più di seimila, di cui quasi 3800 riferibili solo alle direzioni provinciali di Milano 1 e Milano 2.

Per tali motivi, si conviene con quanto rappresentato nel riscontro delle direzioni regionali dell’Agenzia delle entrate della Lombardia e del Veneto al soggetto istante sulla circostanza che gli adempimenti connessi alla necessità prevista dall’art. 5, comma 5, del d. lgs. n. 33/2013 di coinvolgere nel procedimento tutti i soggetti controinteressati avrebbe reso, nel caso di specie, «particolarmente lungo, laborioso ed oneroso il procedimento, atteso l’elevato numero di soggetti coinvolti». Appare, quindi, conforme alla disciplina in materia di accesso civico – trattandosi di un accesso massivo, per il quale, peraltro, secondo quanto affermato dall’Agenzia delle entrate, sarebbe stata necessaria un’attività di rielaborazione dei dati – la decisione dell’Agenzia delle entrate, onde evitare un diniego totale, di concedere un accesso parziale, fornendo, al fine di soddisfare «l’esigenza informativa alla base dell’accesso generalizzato», i dati estrapolati dall’applicativo in forma aggregata, per ogni singola direzione provinciale delle singole regioni.

Ciò appare conforme anche a quanto riportato nelle Linee guida di ANAC in materia di accesso civico in relazione ai dati personali, laddove è indicato che «il soggetto destinatario dell’istanza, nel dare riscontro alla richiesta di accesso generalizzato, dovrebbe in linea generale scegliere le modalità meno pregiudizievoli per i diritti dell’interessato, privilegiando l’ostensione di documenti con l’omissione dei «dati personali» in esso presenti, laddove l’esigenza informativa, alla base dell’accesso generalizzato, possa essere raggiunta senza implicare il trattamento dei dati personali. In tal modo, tra l’altro, si soddisfa anche la finalità di rendere più celere il procedimento relativo alla richiesta di accesso generalizzato, potendo accogliere l’istanza senza dover attivare l’onerosa procedura di coinvolgimento del soggetto «controinteressato» (art. 5, comma 5, del d. lgs. n. 33/2013)»

Sul punto, si rinvia in ogni caso alle ulteriori indicazioni fornite nelle medesime Linee guida di ANAC, in relazione alle «Richieste massive» e all’attività di rielaborazione dei dati (cfr. in particolare § 4.2. e punto n. 5 dell’Allegato alle citate Linee guida recante la «Guida operativa all’accesso generalizzato. Titolarità, ambito di applicazione e oggetto del diritto di accesso generalizzato»), nonché nella Circolare del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione n. 2/2017 recante «Attuazione delle norme sull’accesso civico generalizzato (c.d. FOIA)» in relazione all’instaurazione di un eventuale «dialogo cooperativo» con il richiedente l’accesso «nel tentativo di ridefinire», se del caso, «l’oggetto della richiesta entro limiti compatibili con i principi di buon andamento e di proporzionalità» (cfr. in particolare parr. 7 e 8).

b) Osservazioni specifiche sull’ostensibilità dei dati personali oggetto di accesso civico

Quanto al merito della questione, considerando che nella richiesta di riesame il soggetto istante ha insistito nel ribadire la volontà di ricevere «la lista completa dei nominativi delle persone fisiche e/o società e/o associazioni e/o ditte individuali, che hanno ricevuto sgravi per effetto della Legge 24 dicembre 2012, n. 228 nonché l’importo dei relativi sgravi, per il periodo compreso tra il 01/01/13 e il 30/10/17, in possesso dell’Agenzia delle Entrate – Direzione Regionale del Veneto, dell’Agenzia delle entrate - Direzione Provinciale di Milano 1 e dell’Agenzia delle Entrate – Direzione Provinciale di Milano 2», contestando l’esistenza del limite previsto dall’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013, relativo alla protezione dei dati personali, eccepito dalle direzioni regionali dell’Agenzia delle entrate, si precisa quanto segue.

Per «dato personale» si intende «qualsiasi informazione riguardante una persona fisica identificata o identificabile (“interessato”)» e «si considera identificabile la persona fisica che può essere identificata, direttamente o indirettamente, con particolare riferimento a un identificativo come il nome, un numero di identificazione, dati relativi all’ubicazione, un identificativo online o a uno o più elementi caratteristici della sua identità fisica, fisiologica, genetica, psichica, economica, culturale o sociale» (art. 4, par. 1, n. 1, del RGPD).

Dagli atti dell’istruttoria, effettivamente, non si evince se gli sgravi (il cui numero e importo, in formato aggregato, sono stati forniti delle direzioni regionali dell’Agenzia delle entrate) siano riferibili a persone fisiche o giuridiche, enti o associazioni.

Sul punto, si rappresenta che – come correttamente evidenziato anche dal soggetto istante nella richiesta di riesame – il limite della protezione dei dati personali può essere richiamato solo con riferimento alle informazioni di “persone fisiche” identificate o identificabili (“soggetti interessati”) e non anche di persone giuridiche, enti o associazioni, i cui dati sono sottratti dall’ambito di applicazione della disciplina in materia di protezione dei dati personali e non possono in ogni caso beneficiare del limite all’accesso civico di cui all’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013.

Pertanto, limitatamente alla richiesta di accesso civico ai nominativi delle persone fisiche che hanno ottenuto “sgravi” dall’Agenzia delle entrate (ossia la sospensione legale della riscossione dei tributi dovuti e il successivo annullamento dei ruoli ai sensi dell’art. 1, commi 537-540, della l. n. 228/2012), si ricorda che in ogni caso, tra le valutazioni da effettuare in ordine alla relativa ostensione, deve essere tenuto in considerazione che – a differenza dei documenti che si ricevono tramite una richiesta di accesso ai sensi della l. n. 241 del 7/8/1990 – i dati e i documenti che si ricevono a seguito di una istanza di accesso civico divengono «pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell’articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013). Di conseguenza, è anche alla luce di tale amplificato regime di pubblicità che va valutata l’esistenza di un possibile pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali dei soggetti controinteressati, in base al quale decidere se rifiutare o meno l’accesso ai dati, informazioni o documenti richiesti.

Inoltre, è necessario rispettare, in ogni caso, i principi del RGPD di «limitazione della finalità» e di «minimizzazione dei dati», in base ai quali i dati personali devono essere «raccolti per finalità determinate, esplicite e legittime, e successivamente trattati in modo che non sia incompatibile con tali finalità», nonché «adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati» (art. 5, par. 1, lett. b e c).

Rispetto a tali profili, con particolare riferimento al caso in esame, si ritiene che i dati e le informazioni personali oggetto dell’accesso civico sono comunque dati di natura delicata, essendo riferiti al pagamento di tributi dovuti da cittadini – per i quali c’è stata un’iscrizione a ruolo o l’emissione di una cartella esattoriale oppure un semplice avviso di pagamento – e che sono stati oggetto di «sospensione legale della riscossione e del successivo annullamento dei ruoli» per i casi previsti dalla legge quali: prescrizione o decadenza, esistenza di un provvedimento di sgravio emesso dall’ente creditore, sospensione amministrativa concessa dall’ente creditore, sospensione giudiziale, sentenza di annullamento della pretesa dell’ente creditore, pagamento effettuato (cfr. art. 1, comma 538, l. n. 228/2012). Si tratta di dati e informazioni personali connessi ad eventi della propria vita privata, che non sempre si desidera portare a conoscenza di soggetti estranei, e la cui ostensione – in relazione ai casi e al contesto in cui possono essere utilizzati da terzi – può integrare proprio quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013.

Alla luce di tali considerazioni, si ritiene che – ai sensi della normativa vigente e delle indicazioni contenute nelle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, conformemente ai precedenti orientamenti di questa Autorità in materia di accesso civico al versamento di tributi e agli elenchi di contribuenti (cfr. pareri contenuti nei seguenti provvedimenti: n. 382 del 14/6/2018, in www.gpdp.it, doc. web n. 9001972; n. 506 del 30/11/2017, ivi, doc. web n. 7316508) – abbia correttamente respinto l’accesso civico ai nominativi delle persone fisiche che hanno ricevuto sgravi da parte dell’Agenzia delle entrate per effetto dell’art. 1, commi 538 e 540, della l. n. 228/2012 e al relativo importo.

Ciò in quanto la relativa ostensione, anche considerando il particolare regime di pubblicità prima ricordato dei dati e delle informazioni ricevuti tramite l’istituto dell’accesso civico (cfr. art. 3, comma 1, d. lgs. n. 33/2013), determina un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà dei soggetti controinteressati, arrecando a questi ultimi un pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali (art. 5-bis, comma 2, lett. a, del d. lgs. n. 33/2013; art. 5, par. 1, lett. b e c, del RGPD).

Al riguardo, infatti – data la tipologia e la natura dei dati e delle informazioni personali richieste – un eventuale accoglimento dell’accesso civico può determinare ripercussioni negative sul piano professionale, personale, sociale e relazionale, dei controinteressati. Bisogna, inoltre, tener conto delle ragionevoli aspettative di confidenzialità di questi ultimi in relazione al trattamento dei propri dati personali al momento in cui questi sono stati raccolti dall’Agenzia delle entrate, nonché della non prevedibilità, al momento della raccolta dei dati, delle conseguenze derivanti dalla eventuale conoscibilità da parte di chiunque dei dati richiesti tramite l’accesso civico (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza dell’Agenzia delle entrate, ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013.

Roma, 23 novembre 2020

IL PRESIDENTE
Stanzione