Ai dipendenti e al personale operante presso il Garante
Al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza

e, per conoscenza,

Al Presidente e ai Componenti del Garante
Al Presidente e ai Componenti del Servizio di controllo interno
 

All. n. 1 - modello per la segnalazione

All. n. 2 - informazioni di cui all’art. 13 del Regolamento in relazione ai trattamenti dei dati personali necessari per assolvere gli specifici obblighi derivanti dalla legge ai sensi dell’art. 54-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165

OGGETTO: Legge 30 novembre 2017, n. 179, recante “Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell'ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato”. Indicazioni operative.

1. La nuova cornice normativa in materia di cd. whistleblowing

1.1. La legge 30 novembre 2017, n. 179 indicata in oggetto, entrata in vigore il 29 dicembre 2017, ha modificato l’articolo 54-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, che disciplina la tutela del dipendente pubblico che segnala presunti illeciti (cd. whistleblowing), nonché l’articolo 6 del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, e ha integrato la normativa in tema di obbligo di segreto d’ufficio, aziendale, professionale, scientifico e industriale.

A seguito delle menzionate modifiche normative, il citato articolo 54-bis dispone quanto segue:

“Il pubblico dipendente che, nell'interesse dell'integrità della pubblica amministrazione, segnala al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza di cui all'articolo 1, comma 7, della legge 6 novembre 2012, n. 190, ovvero all'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), o denuncia all'autorità giudiziaria ordinaria o a quella contabile, condotte illecite di cui è venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro non può essere sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito, o sottoposto ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro determinata dalla segnalazione. L'adozione di misure ritenute ritorsive, di cui al primo periodo, nei confronti del segnalante è comunicata in ogni caso all'ANAC dall'interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell'amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere. L'ANAC informa il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri o gli altri organismi di garanzia o di disciplina per le attività e gli eventuali provvedimenti di competenza” (Art. 54-bis, comma 1).

1.2. Differenziandosi dall’originaria formulazione dell’articolo in questione, la nuova disciplina prevede che, nell’ambito dell’amministrazione di appartenenza, il dipendente segnali possibili illeciti non più al “superiore gerarchico”, ma al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (di seguito, RPCT) ovvero alle Istituzioni testé indicate. Pertanto la segnalazione eventualmente ricevuta da un dirigente e/o da un funzionario, come pure dall’ufficio del protocollo, deve essere tempestivamente inoltrata, a cura del ricevente e nel rispetto delle garanzie di riservatezza, al RPCT al quale ne è rimessa la protocollazione riservata.

Va altresì notato che le disposizioni di cui all’articolo 54-bis si applicano non solo ai dipendenti dell’Autorità, ma pure “ai lavoratori e ai collaboratori delle imprese fornitrici di beni o servizi e che realizzano opere in favore dell’amministrazione pubblica” (art. 54-bis, comma 2).

Sotto diverso profilo, l’eventuale adozione di misure ritenute ritorsive a fronte della segnalazione effettuata non più va denunciata al Dipartimento della funzione pubblica ma all’ANAC.

1.3. Sul piano degli effetti, al di là del rinnovato quadro sanzionatorio (cfr. art. 54-bis, comma 6), la nuova disciplina prevede che il segnalante sia “reintegrato nel posto di lavoro” in caso di licenziamento “a motivo della segnalazione” nonché la nullità di eventuali “atti discriminatori o ritorsivi” adottati per la medesima ragione nei suoi confronti.

L’onere di “dimostrare che le misure discriminatorie o ritorsive, adottate nei confronti del segnalante, sono motivate da ragioni estranee alla segnalazione” è posto in capo  all’amministrazione (art. 54-bis, commi 7 e 8).

1.4. L’istituto in esame si caratterizza per le misure che, con diversa graduazione, mirano a proteggere la divulgazione dell’identità del segnalante, allo scopo precipuo di prevenire l’adozione di misure discriminatorie nei confronti dello stesso (art. 54-bis, comma 3). In linea di principio, “l’identità del segnalante non può essere rivelata”. 

Tuttavia, nell’ambito del procedimento penale che può conseguire alla segnalazione, l’identità del segnalante “è coperta dal segreto nei modi e nei limiti previsti dall’articolo 329 del codice di procedura penale”. 

Nell’ambito dell’eventuale procedimento attivato dinanzi alla Corte dei conti l’identità del segnalante “non può essere rivelata fino alla chiusura della fase istruttoria”. 

In caso di attivazione di procedimento disciplinare presso l’Autorità, “l’identità del segnalante non può essere rivelata, ove la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione, anche se conseguenti alla stessa. Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione e la conoscenza dell’identità del segnalante sia indispensabile per la difesa dell’incolpato, la segnalazione sarà utilizzabile ai fini del procedimento disciplinare solo in presenza di consenso del segnalante alla rivelazione della sua identità” (art. 54-bis, comma 3).

Infine, la segnalazione è sottratta all'accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni (art. 54-bis, comma 4). A maggior ragione deve ritenersi che essa sia sottratta anche all’accesso civico generalizzato previsto dal d.lgs. n. 33/2013.

1.5. Le tutele previste dall’articolo 54-bis “non sono garantite nei casi in cui sia accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale del segnalante per i reati di calunnia o diffamazione o comunque per reati commessi con la denuncia di cui al comma 1 ovvero la sua responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave” (art. 54-bis, comma 9).

1.6. Per quanto concerne la ”disciplina dell’obbligo di segreto d’ufficio, aziendale, professionale, scientifico e industriale”, l'articolo 3 della legge n. 179/2017 prevede che, nei casi di segnalazione o denuncia effettuati ai sensi dell’articolo 54-bis, “il perseguimento dell'interesse all'integrità delle amministrazioni pubbliche […] nonché alla prevenzione e alla repressione delle malversazioni, costituisce giusta causa di rivelazione di notizie coperte dall’obbligo di segreto di cui agli articoli 326, 622 e 623 del codice penale e all’articolo 2105 del codice civile” (art. 3, comma 1). Tale disposizione non si applica nel caso in cui l’obbligo di segreto professionale gravi su chi sia venuto a conoscenza della notizia in ragione di un rapporto di consulenza professionale o di assistenza con l’ente, l’impresa o la persona fisica interessata (art. 3, comma 2).

“Quando notizie e documenti che sono comunicati all’organo deputato a riceverli siano oggetto di segreto aziendale, professionale o d’ufficio, costituisce violazione del relativo obbligo di segreto la rivelazione con modalità eccedenti rispetto alle finalità dell’eliminazione dell’illecito e, in particolare, la rivelazione al di fuori del canale di comunicazione specificamente predisposto a tal fine” (art. 3, comma 3).

1.7. In considerazione del mutato quadro normativo e fatto salvo quanto verrà definito  da parte dell’ANAC sentito il Garante con le linee guida relative alle procedure per la presentazione e la gestione delle segnalazioni ‒ che potranno prevedere l'utilizzo di modalità anche informatiche e promuovere il ricorso a strumenti di crittografia per garantire la riservatezza dell'identità del segnalante e per il contenuto delle segnalazioni e della relativa documentazione ‒ (cfr. art. 54-bis, comma 5), si intendono comunque fornire, sentito altresì il RPCT, prime indicazioni operative volte a rendere più agevole, rispetto alla messa a disposizione già attuata in passato della cassetta delle segnalazioni presso il badge della rilevazione presenze posta presso il Palazzo Macchi di Cellere (Scala B), la presentazione di eventuali segnalazioni che corrispondano ai requisiti sopra indicati. 

Le presenti indicazioni operative sono state comunque redatte tenendo conto delle indicazioni sinora fornite dall’ANAC con la Determinazione n. 6 del 28 aprile 2015, “Linee guida in materia di tutela del dipendente pubblico che segnala  illeciti (c.d. whistleblower)” nonché dei documenti alle stesse allegati.

2. Procedura per la segnalazione di presunti illeciti presso l’Autorità

2.1. Le segnalazioni possono essere effettuate da coloro che, in ragione del proprio rapporto di lavoro presso il Garante, vengano a conoscenza di condotte illecite, in particolare:

a) il Segretario generale;

b) i dipendenti di ruolo e i tirocinanti;

c) gli assistenti e gli addetti di segreteria dei componenti del Collegio;

d) i componenti del Servizio di controllo interno;

e) le persone addette all´ufficio o i consulenti;

f) i dipendenti di altre amministrazioni in posizione di comando, distacco o fuori ruolo presso il Garante;

h) i lavoratori e i collaboratori delle imprese fornitrici di beni o servizi presso il Garante.

Le segnalazioni possono essere effettuare nei confronti di:

a) il Presidente e i Componenti del Collegio del Garante;

b) il Segretario generale;

c) i dipendenti di ruolo del Garante e i tirocinanti;

d) gli assistenti e gli addetti di segreteria dei componenti del Collegio;

e) i componenti del Servizio di controllo interno;

f) le persone addette all´ufficio o i consulenti;

g) i dipendenti di altre amministrazioni in posizione di comando, distacco o fuori ruolo presso il Garante;

h) i lavoratori e i collaboratori delle imprese fornitrici di beni o servizi presso il Garante, nonché altri soggetti che a vario titolo interagiscono con il Garante.

In caso di trasferimento, di comando o distacco (o situazioni analoghe) del dipendente presso altra amministrazione, questi può riferire anche di fatti accaduti in una amministrazione diversa da quella in cui presta servizio al momento della segnalazione: in tal caso la segnalazione deve essere presentata presso l’amministrazione alla quale i fatti si riferiscono ovvero all’Anac.

2.2. Il soggetto che intenda segnalare presunte condotte illecite delle quali  sia venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di servizio con il Garante, può portare a conoscenza del  solo RPCT la condotta della quale si sospetta l’illiceità mediante l’unito modello per la segnalazione (allegato n. 1) ‒ rinvenibile altresì in formato elettronico nella pagina intranet dell’Autorità -  Sezione Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza ‒ che, debitamente compilato, dovrà essere inviato a mezzo del servizio postale o brevi manu: in tal caso si ricorda che, per poter usufruire della garanzia della riservatezza ed in vista della protocollazione riservata della comunicazione a cura del RPCT, è necessario che la segnalazione venga inserita in due buste chiuse: la prima con i dati identificativi del segnalante unitamente alla fotocopia del documento di riconoscimento; la seconda con la segnalazione, in modo da separare i dati identificativi del segnalante dalla segnalazione. Entrambe dovranno poi essere inserite in una terza busta chiusa che rechi all’esterno la dicitura “riservata al Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza”. Tali comunicazioni verranno acquisite al protocollo generale dell’Autorità tramite  scansione e registrazione solo dell’involucro esterno, che verrà poi trasmesso senza ritardo al RPCT Una procedura mediante l’utilizzo di strumenti informatici verrà attivata non appena si completerà l’introduzione di misure a garanzia dell’anonimato previste dalla disciplina di riferimento.

2.2. L’Autorità, all’esito della menzionata cooperazione con ANAC, si riserva di modificare le modalità di presentazione delle segnalazioni anche acquisendo idonea piattaforma informatica (se del caso, nella forma del riuso, quella attualmente in fase di test presso Anac), sì da veicolare verso il RPCT eventuali segnalazioni mediante una procedura interamente automatizzata. Di ciò verrà data tempestiva comunicazione.

3. Oggetto delle segnalazioni

La segnalazione deve riguardare situazioni ritenute illecite, intese quali abusi delle funzioni di servizio, anche non rilevanti penalmente ‒ profilo rispetto al quale eventuali segnalazioni devono essere presentate o comunque verrebbero trasmesse all’Autorità giudiziaria ‒, poste in essere per il perseguimento di interessi privati, con danno, anche soltanto d’immagine, per il Garante.

La segnalazione deve essere effettuata nell’interesse dell’integrità della pubblica amministrazione. Sono quindi escluse dal procedimento in argomento, e non verranno verificate dal RPCT, le segnalazioni aventi ad oggetto rimostranze di carattere personale del segnalante o richieste che attengono alla disciplina del rapporto di lavoro, ai rapporti interpersonali con superiori gerarchici o colleghi e che attengono, in generale, all’osservanza dei doveri di diligenza nell’ambito dell’esecuzione della prestazione lavorativa.

4. Contenuto delle segnalazioni

4.1. Il segnalante deve fornire ogni elemento utile a consentire le verifiche a riscontro della fondatezza dei fatti segnalati. A tal fine, la segnalazione, salve le descritte modalità di sua presentazione, deve contenere i seguenti elementi:

• le generalità del soggetto che effettua la segnalazione (una segnalazione che non consenta di ricostruire l’identità del segnalante sarà considerata anonima ed esaminata ai sensi del successivo paragrafo 4.2);

• una chiara e completa descrizione dei fatti oggetto di segnalazione;

• se conosciute, le circostanze di tempo e di luogo in cui i fatti sono stati commessi;

• se conosciute, le generalità o altri elementi che consentano di identificare il soggetto/i che avrebbe/ro posto/i in essere i fatti segnalati;

• l’indicazione di eventuali altri soggetti che possono riferire sui fatti oggetto di segnalazione;

• l’indicazione di eventuali documenti che possono confermare la fondatezza di tali fatti;

• ogni altra informazione o documento che possa fornire un utile riscontro circa la sussistenza dei fatti segnalati.

4.2. Le segnalazioni anonime, prive di elementi che consentano di identificare il loro autore, se recapitate tramite le modalità descritte nella presente comunicazione, verranno prese in considerazione solo ove presentino elementi adeguatamente circostanziati, relativi a fatti di particolare gravità. Tuttavia l’Autorità prenderà in considerazione tali segnalazione attraverso canali distinti e differenti da quelli approntati per le segnalazioni in materia di whistleblowing, non rientrando le stesse, per espressa volontà del legislatore, direttamente nel campo di applicazione dell’art. 54-bis, d.lgs. n. 165/2001. Ciò perché, come evidenziato al punto 2 della Determinazione ANAC n. 6 del 28 aprile 2015, Linee guida in materia di tutela del dipendente pubblico che segnala  illeciti (c.d. whistleblower)”, pubblicata anche in G.U.S.G. n. 110 del 14 maggio 2015, la tutela prevista da tale disposizione “non può che riguardare il dipendente pubblico che si identifica (diversamente, la tutela non può essere assicurata) e, comunque, secondo il tenore letterale della norma, la protezione accordata riguarda ritorsioni che possono avere luogo nell’ambito del rapporto di lavoro e non anche quelle di altro tipo”.

5. Gestione riservata delle segnalazioni

La gestione e la preliminare verifica sulla fondatezza delle circostanze rappresentate nella segnalazione sono affidate al RPCT che vi provvede nel rispetto dei principi di imparzialità e riservatezza effettuando ogni attività ritenuta opportuna, inclusa l’audizione personale del segnalante e di eventuali altri soggetti che possono riferire sui fatti segnalati. Il RPCT è tenuto ad astenersi da ogni valutazione in caso di eventuali conflitti di interessi; in tal caso, egli si astiene dal trattare l’affare ed è tenuto a devolverlo a uno dei due vicesegretari generali il cui ufficio non sia coinvolto nella vicenda.

Qualora, all’esito della verifica, si ravvisino elementi di non manifesta infondatezza del fatto segnalato, il Responsabile provvederà a trasmettere l’esito dell’accertamento per approfondimenti istruttori o per l’adozione dei provvedimenti di competenza: 

• al dirigente del Dipartimento Risorse Umane e attività contrattuali, nonché al Responsabile dell’unità organizzativa di appartenenza dell’autore della violazione, affinché sia espletato, ove ne ricorrano i presupposti, l’esercizio dell’azione disciplinare;

• agli organi e alle strutture competenti dell’Autorità affinché adottino gli eventuali ulteriori provvedimenti e/o azioni ritenuti necessari, anche a tutela del Garante;

• se del caso, all’Autorità Giudiziaria, alla Corte dei conti e all’ANAC.

In tali eventualità: 
• nell'ambito del procedimento penale, l'identità del segnalante è coperta dal segreto nei modi e nei limiti previsti dall'articolo 329 del codice di procedura penale;

• nell'ambito del procedimento dinanzi alla Corte dei conti, l'identità del segnalante non può essere rivelata fino alla chiusura della fase istruttoria;

• nell'ambito del procedimento disciplinare l'identità del segnalante non può essere rivelata, ove la contestazione dell'addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione, anche se conseguenti alla stessa. Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione e la conoscenza dell'identità del segnalante sia indispensabile per la difesa dell'incolpato, la segnalazione sarà utilizzabile ai fini del procedimento disciplinare solo in presenza di consenso del segnalante alla rivelazione della sua identità

In ogni caso, qualora il RPCT debba avvalersi di personale dell’Autorità ai fini della gestione delle pratiche di segnalazione, tale personale per tale attività dovrà essere autorizzato (artt. 4, par. 10, 29, 32, par. 4 Regolamento e art. 2-quadeterdecies del Codice) al trattamento dei dati personali e, di conseguenza, il suddetto personale dovrà attenersi al rispetto delle istruzioni impartite, nonché di quelle più specifiche, connesse ai particolari trattamenti, eventualmente di volta in volta fornite dal RPCT.

È fatto salvo, in ogni caso, l’adempimento, da parte del RPCT e/o dei soggetti che per ragioni di servizio debbano conoscere l’identità del segnalante, degli obblighi di legge cui non è opponibile il diritto all’anonimato del segnalante.

Il RPCT provvede senza ritardo a fornire riscontro al segnalante in merito agli esiti della segnalazione.

Con modalità tali da garantire comunque la riservatezza dell’identità del segnalante, Il RPCT rende conto del numero di segnalazioni ricevute e del loro stato di avanzamento all’interno della relazione annuale di cui all’art. 1, co. 14, della legge n. 190/2012.

I dati raccolti verranno conservati in una forma che consenta l’identificazione degli interessati per una arco di tempo non superiore al conseguimento delle finalità per le quali sono trattati.

6. Procedura per la segnalazione di misure discriminatorie

Il segnalante è tutelato da qualsiasi misura sanzionatoria, discriminatoria o comunque ritorsiva determinata dalla segnalazione.

In particolare, il segnalante non può essere sanzionato, demansionato, licenziato o sottoposto ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro in conseguenza della presentazione della denuncia. Il dipendente licenziato per effetto della segnalazione di un illecito è reintegrato nel posto di lavoro. 

Le tutele sopra descritte non trovano applicazione nei casi in cui sia accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale del segnalante per i reati di calunnia o diffamazione o comunque per reati commessi con la denuncia ovvero la sua responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave.

L’eventuale adozione di misure ritenute ritorsive deve essere comunicata all’ANAC dal segnalante medesimo o dalle Organizzazioni Sindacali attive presso l’Autorità.

7. Responsabilità del segnalante

La presente procedura lascia impregiudicata la responsabilità penale e disciplinare del segnalante nell’ipotesi di segnalazione calunniosa o diffamatoria ai sensi del codice penale e dell’art. 2043 del codice civile.

Tutte le sopra riportate tutele non sono riconosciute nei casi in cui sia accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale del segnalante per i reati di calunnia o diffamazione o comunque per reati commessi con la denuncia al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza ovvero all’ANAC o all’Autorità giudiziaria ordinaria o contabile ovvero la sua responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave.

Sono altresì fonte di responsabilità, in sede disciplinare e nelle altre competenti sedi, eventuali forme di abuso, quali le segnalazioni manifestamente opportunistiche e/o effettuate al solo scopo di danneggiare il denunciato o altri soggetti, e ogni altra ipotesi di utilizzo improprio o di intenzionale strumentalizzazione dell’istituto oggetto della presente procedura.

8. Pubblicazioni

La presente comunicazione è portata a conoscenza di tutto il personale mediante posta elettronica e notificata al personale assente dal servizio per periodi di lunga durata mediante raccomandata con avviso di ricevimento.

La presente comunicazione e il “modulo per la segnalazione di condotte illecite” (all. n. 1), nonché le informazioni rese ai sensi dell’art. 13 del Regolamento (UE) 2016/679 ad integrazione delle presenti istruzioni (all. n. 2) sono pubblicati nella rete Intranet e sul sito web dell’Autorità – Sezione trasparenza. 

Con l’allegato 2, nel rispetto del principio di trasparenza, si intende fornire agli interessati le informazioni di cui all’art. 13 del Regolamento in relazione ai trattamenti dei dati personali necessari per assolvere gli specifici obblighi derivanti dalla legge ai sensi dell’art. 54-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

Roma, 14 dicembre 2018

Il Segretario generale
Giuseppe Busia