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Titolare, responsabile, incaricato - Soggetti pubblici e collaboratori esterni - 29 luglio 1998

[doc. web. n. 31023]

Titolare, responsabile, incaricato - Soggetti pubblici e collaboratori esterni - 29 luglio 1998

A seguito di alcune segnalazioni da parte di consiglieri provinciali e comunali e di singoli cittadini, il Garante ha chiarito che i comuni possono accedere ad abitazioni private e svolgere accertamenti sulla superficie degli immobili nei soli casi stabiliti dalle norme in materia di tributi locali, secondo precise modalità e nel rispetto delle vigenti disposizioni in materia di dati personali.


IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

Viste le numerose istanze con le quali alcuni consiglieri comunali e provinciali e cittadini di vari comuni hanno chiesto di verificare la liceità del trattamento dei dati personali svolto da società incaricate dalle amministrazioni comunali di effettuare determinate misurazioni presso abitazioni private ai fini dell´accertamento della tassa di smaltimento dei rifiuti solidi urbani, osserva quanto segue.

1. La tutela della vita privata non si configura come un limite assoluto, specie in riferimento ad altri diritti o interessi ai quali il legislatore ha riconosciuto una tutela di grado pari e a volte superiore.

Il diritto alla riservatezza dell´individuo deve essere dunque bilanciato con altre posizioni giuridiche tutelate in determinati settori, ed è, quindi, possibile che la protezione della sfera personale del singolo possa "cedere il passo" rispetto a diritti e libertà egualmente rilevanti che siano oggetto di maggiore considerazione da parte del legislatore in particolari contesti.

Pertanto, le norme della legge n. 675/1996 che hanno riordinato il quadro di garanzie posto a tutela delle persone devono essere coordinate con altre disposizioni vigenti che attribuiscono, ad esempio, ad amministrazioni pubbliche compiti e poteri che incidono sulla sfera dei terzi, ma che sono finalizzati alla cura di interessi riguardanti l´intera collettività.

La legge introduce un denominatore comune di princìpi e di regole valido per qualunque trattamento di dati personali (e relativo alla notificazione, ai requisiti di correttezza del trattamento e di pertinenza dei dati, all´informativa all´interessato, ai diritti di accesso alle informazioni personali, alle misure di sicurezza, ecc.), ma stabilisce ulteriori regole differenziate a seconda che il "titolare del trattamento" sia un soggetto pubblico o privato.

I soggetti pubblici (pubbliche amministrazioni, enti pubblici non economici, regioni, comuni, provincie, ecc.), a differenza dei privati, non devono richiedere il consenso degli interessati per poter trattare i dati personali, ma devono verificare che i trattamenti e le categorie di dati siano riconducibili nella sfera delle proprie funzioni istituzionali e siano posti in essere rispettando gli eventuali limiti previsti dalle normative di riferimento o da disposizioni speciali (art. 27 legge n. 675/1996).

Nello svolgimento dei propri compiti istituzionali, ciascun soggetto pubblico può ricorrere, poi, a privati, affidando ad essi determinate attività anche attraverso concessioni, appalti o convenzioni.

In tali ipotesi, è necessario verificare qual è il ruolo assunto in concreto dal privato, il quale, ai sensi della legge n. 675/1996, può essere considerato, alternativamente, come:

  1. un collaboratore esterno del soggetto pubblico che coadiuva l´amministrazione trattando dati personali anche al di fuori della relativa struttura, ma nell´ambito di un´attività che ricade nella sfera di titolarità e di responsabilità dell´amministrazione stessa;
  2. una figura soggettiva del tutto distinta dall´amministrazione, che decide autonomamente in ordine al trattamento delle informazioni e si assume, in concreto, ogni responsabilità in proposito.

Nel primo caso, ai fini dell´applicazione della legge n. 675/1996, il privato è parte sostanziale della struttura pubblica ed è quindi vincolato ad utilizzare i dati per le sole finalità perseguite dall´amministrazione in base al particolare regime previsto per quest´ultima. In questo stesso caso, si rende necessario un apposito atto scritto dell´amministrazione (anche nell´ambito di una disposizione inserita in un articolo di una convenzione, oppure in un provvedimento amministrativo o in un atto di diritto privato), che deve indicare, nei confronti del privato cui è stato demandato il trattamento, chi svolga l´eventuale ruolo del "responsabile" (art. 8 legge n. 675/1996). E´necessario inoltre che i dipendenti della struttura privata operino in qualità di "incaricati del trattamento" , sotto la diretta sorveglianza e secondo le istruzioni del titolare e del responsabile (artt. 8, comma 5, e 19 legge n. 675/1996).

Nel secondo caso, invece, il privato deve essere considerato come un soggetto autonomo che tratta i dati in base alle regole previste per i soggetti privati e per gli enti pubblici economici (e che è quindi tenuto a valutare l´esigenza di richiedere un consenso agli interessati: artt. 12 e 20 legge n. 675/1996).

2. Applicando i principi sopra esposti al caso di specie, va evidenziato che buona parte della disciplina sui rifiuti solidi urbani è contenuta nel capo III del d.lg. 15 novembre 1993, n. 507, il quale attribuisce ai comuni, nell´ambito delle prescrizioni e dei criteri di cornice, compiti e poteri specifici, anche "normativi", sul servizio di smaltimento dei rifiuti e sull´istituzione, regolamentazione e gestione della relativa tassa (artt. da 58 a 81).

La tassa per lo smaltimento dei rifiuti è collegata strettamente all´occupazione e alla detenzione "di locali ed aree scoperte a qualsiasi uso adibiti" . Sulla base delle caratteristiche dei locali e dei relativi possessori sono valutati sia i presupposti per l´imposizione della tassa, la sua commisurazione e le tariffe da applicare, sia i casi di esclusione e di agevolazione (artt. da 62 a 69 d. lg. n. 507/1993). I possessori sono quindi tenuti a presentare apposita denuncia compilando i modelli predisposti dal comune, che devono contenere le informazioni, anche personali, indicate dall´art. 70, comma 3, del citato d.lg. 

Ai fini dell´accertamento della tassa e di quanto denunciato dai contribuenti, come previsto per altri accertamenti in materia di tributi locali, edilizia e commercio, i comuni dispongono poi di un potere di verifica diretta degli immobili.

In particolare, il d.lg. n. 507/1993 prevede:

a) la possibilità di rilevare, in sede di accertamento d´ufficio, la misura e la destinazione delle superfici imponibili (artt. 71 e 73);

b) il controllo dei dati contenuti nelle denunce o acquisiti in sede di accertamento d´ufficio, attraverso apposita richiesta al contribuente di esibire atti e documenti o di rispondere a questionari, o mediante l´utilizzazione dei "dati legittimamente acquisiti ai fini di altro tributo" e delle rilevanti informazioni relative a singoli utenti richieste ad altri uffici o enti pubblici anche economici (art. 73, comma 1);

c) la facoltà di "accedere agli immobili soggetti alla tassa ai soli fini della rilevazione della destinazione e della misura delle superfici" (secondo le modalità e tramite i soggetti specificati all´art. 73, comma 2), in caso di mancato adempimento da parte del contribuente alle richieste predette.

In linea generale, deve quindi ritenersi che la raccolta ed il trattamento dei dati personali da parte dei comuni per le finalità e nei limiti esposti siano legittimi, in quanto riconducibili alla sfera delle rispettive funzioni istituzionali e di quanto espressamente stabilito da disposizioni normative.

Per quanto riguarda l´affidamento di alcune attività a privati, va osservato che l´art. 71, comma 4, del d.lg. n. 507/1993 prevede che "ai fini del potenziamento dell´azione di accertamento, il comune, ove non sia in grado di provvedere autonomamente, può stipulare apposite convenzioni con soggetti privati o pubblici per l´individuazione delle superfici in tutto o in parte sottratte a tassazione" . Tale disposizione, inoltre, richiede l´indicazione in un apposito capitolato "dei criteri e delle modalità di rilevazione della materia imponibile nonché dei requisiti di capacità ed affidabilità del personale impiegato dal contraente" .

Il d.lg. n. 507/1993 stabilisce che i predetti soggetti possono essere impiegati dall´amministrazione comunale anche per effettuare i controlli sopra descritti (v. punto 1, lettere a) e c). In particolare, le persone incaricate della rilevazione delle superfici immobiliari ai sensi dell´art. 71, comma 4 (come pure gli agenti di polizia urbana e i dipendenti dell´ufficio comunale) possono accedere ai locali soggetti alla tassa se muniti di autorizzazione del sindaco e previo avviso da comunicare all´interessato almeno cinque giorni prima della verifica (cfr. art. 73, comma 2).

Da quanto considerato, emerge chiaramente che al privato cui viene eventualmente affidato il servizio di rilevazione dei locali, è riservata una parziale autonomia riguardante la sola concreta disciplina del servizio ed alcune scelte tecnico-operative, e non anche le principali decisioni sulle finalità e sulle modalità di utilizzazione dei dati (qualità e quantità delle informazioni trattabili, operazioni eseguibili, logiche di aggregazione e di elaborazione, misure di sicurezza), le cui principali caratteristiche sono determinate con precisione nella legge, nel regolamento comunale e in una convenzione.

Si verte quindi nell´ipotesi indicata nel punto 1, 1) del presente provvedimento. Di conseguenza, si ravvisa l´opportunità di designare un responsabile del trattamento dei dati svolti dal privato per conto dell´amministrazione e collegati alla rilevazione degli immobili soggetti a tassazione. Inoltre, nel caso in cui preveda tale figura, l´amministrazione può attribuirne la responsabilità alla struttura esterna cui è affidata l attività in convenzione, oppure ad un dipendente di quest´ultima, od ancora a un ufficio o ad un dipendente dell´amministrazione stessa (quest´ultima opzione presuppone che l´ufficio o il funzionario pubblico dispongano di poteri effettivi di ingerenza sulle attività e sull´organizzazione dell´impresa cui è affidato il servizio: cosa, in realtà, più rara).

È comunque necessario conferire ai dipendenti della società un apposito incarico per iscritto, fissando l´ambito delle operazioni che essi possono compiere in relazione ai dati dei contribuenti (art. 19 legge n. 675/1996).

Da alcune notizie acquisite dall´Ufficio del Garante, risulta che il servizio viene affidato di regola a società private con delibera comunale e mediante la stipula di un contratto- convenzione nel quale sono fissate le condizioni per lo svolgimento della rilevazione, sulla base di accorgimenti che appaiono in parte idonei a garantire la sfera personale dei cittadini. Ad esempio, si usa prevedere che:

  • la raccolta dei dati sia effettuata mediante una scheda approvata preventivamente dal comune, il quale provvede ad avvisare i cittadini diversi giorni prima della verifica tramite l´invio di una lettera; - i dati sono elaborati dalla società con l´ausilio di strumenti informatici e in un ufficio costituito appositamente presso la sede comunale;- al termine del rapporto convenzionale, l´intero archivio è consegnato al comune;
  • i dipendenti della società (i cui nominativi sono depositati presso la locale stazione dei Carabinieri ed il comando del Corpo di polizia municipale) sono tenuti, anche per espressa disposizione contrattuale, al rispetto degli obblighi di riservatezza e di segretezza sulle informazioni di cui vengono a conoscenza, e sono muniti di specifica autorizzazione del sindaco per effettuare i controlli (talvolta, anche di un tesserino di riconoscimento recante la firma del sindaco stesso);
  • l´amministrazione comunale mantiene il diritto di eseguire in ogni momento ispezioni e verifiche.

3. Riguardo a quanto descritto, rimane da verificare se nei casi segnalati a questa Autorità i vari comuni abbiano dato piena attuazione alle nuove regole previste per l´ambito pubblico dalla disciplina sui dati personali, dovendosi appurare se si sia proceduto:

  • a designare il responsabile e gli incaricati del trattamento (artt. 8 e 19);
  • a fornire l´informativa agli interessati, ad esempio integrando la lettera di avviso al contribuente nella quale si potrebbero inserire appositi riferimenti agli elementi che la disciplina richiede ora in tema di dati personali (art. 10);
  • ad adottare misure idonee per assicurare la riservatezza delle informazioni acquisite e la sicurezza minima delle banche dati (art. 15).

Sotto tali aspetti, il Garante si riserva di accertare presso le singole amministrazioni le eventuali inosservanze della legge n. 675/1996 e di segnalare alle stesse le modificazioni opportune per rendere il trattamento dei dati personali pienamente conforme alle disposizioni di legge.

Per quanto concerne invece il profilo dei controlli e, in particolare, dell´acquisizione dei dati tramite accesso ad abitazioni private (con misurazione degli immobili e compilazione di appositi questionari), questa Autorità, a prescindere dalla natura dei soggetti che li compiono (i quali, come chiarito, appaiono agire nella veste di responsabili o incaricati dell´ente locale), intende richiamare l´attenzione sull´esigenza che i comuni rispettino puntualmente le norme di riferimento (segnatamente, gli artt. 71 e 73 del d. lg. n. 507/1993), nonché i principi sanciti dalla legge n. 675/1996 sulla correttezza del trattamento dei dati, sulla compatibilità delle finalità per le quali i dati sono utilizzati e sulla pertinenza delle informazioni raccolte.

Sotto questo aspetto, va rilevato che in base al combinato disposto dei citati articoli del d. lg. n. 507/1993, l´accesso ai singoli immobili e la loro misurazione sono consentiti solo in alcune ipotesi (ad esempio, in caso di omessa denuncia o di mancato adempimento ad una richiesta di informazioni o di documenti) e ciò denota un certo bilanciamento tra gli interessi perseguiti in materia e i principi posti a tutela della sfera privata.

Tuttavia, il d.lg. n. 507/1993 appare poco chiaro e fa sorgere alcune incertezze sulla sua reale portata. Le perplessità riguardano sia l´individuazione di quando il comune può concretamente attivare la procedura di controllo presso le abitazioni private (incertezze legate principalmente all´uso tecnico o meno dell´espressione "accertamento d´ufficio" ), sia la circostanza che (anche per la convergenza di altre norme che in materia di tributi locali attribuiscono al comune analoghi poteri) il comune può godere di un´ampia discrezionalità nel disporre, presso le abitazioni private, le rilevazioni della misura e della destinazione delle superfici imponibili.

La concreta possibilità per il comune di porre in essere un vero e proprio censimento degli immobili attraverso l´accesso diretto alle abitazioni degli interessati, dovrebbe essere oggetto di un´attenta valutazione. Essa potrebbe risultare contraria alle norme poste a salvaguardia delle libertà fondamentali della persona ed alla legislazione di settore, e altresì ingiustificata rispetto alle finalità di interesse pubblico perseguite, dovendo l´amministrazione farsi carico di un onere gravoso e delicato anche quando le informazioni da acquisire siano già in possesso dell´ente in quanto contenute, ad esempio, in atti, dichiarazioni e documenti (planimetrie, certificati, dichiarazioni sottoscritte da professionisti, ecc.) acquisiti dal comune per diverse finalità (altri tributi locali, catasto, rilascio di licenze edilizie o commerciali, ecc.).

Su questo aspetto il Garante si riserva pertanto di esprimere ulteriori considerazioni alla luce dei chiarimenti che verranno forniti dalle amministrazioni comunali. Va peraltro evidenziato che la tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani prevista dal capo III del d.lg. n. 507/1993, è stata soppressa a decorrere dal 1 gennaio 1999 dal recente d. lg. 5 febbraio 1997, n. 22, secondo il quale i comuni, a partire da quella data, dovranno coprire i costi per i servizi relativi alla gestione dei rifiuti urbani mediante l´istituzione di un´apposita tariffa. Pertanto, la disciplina in esame dovrà essere rivista dalle amministrazioni comunali alla luce delle nuove disposizioni legislative, il che fornisce ai comuni la possibilità di fornire chiarimenti in ordine alle perplessità ed alle incertezze sopra evidenziate.

Questa Autorità segnala ai comuni interessati la necessità di apportare adeguate modificazioni al trattamento di dati personali connesso al servizio di rilevazione degli immobili secondo le osservazioni sopra formulate e di fornire i diversi chiarimenti e documenti richiesti, a seconda dei casi, nelle note di accompagnamento del presente provvedimento.

Roma, 29 luglio 1998

IL PRESIDENTE